L’impossible intégration de l’éducation populaire dans l’action culturelle (1970-2000)

par Guy Saez,
directeur de recherche au CNRS

En guise d’introduction à cette séance consacrée à une période aussi longue que riche, de 1970 aux années 2000, j’aimerais me centrer sur la question du développement culturel, parce qu’il me semble que c’est cette question qui domine la période à la fois sur le plan intellectuel, conceptuel et sur le plan politique.
Il faut sans doute mettre en relief quelques séquences, car cette longue période est inégalement intéressante pour notre propos. D’abord le début des années 70, parce qu’avec le ministre Jacques Duhamel et l’action de son directeur de cabinet Jacques Rigaud, on a une première tentative d’institutionnalisation du développement culturel. Ensuite nous avons, à partir de 1982 avec la création de la direction du développement culturel (qui fait suite à une petite mission qui avait été créée deux ans auparavant), une administration spécifique dédiée au développement culturel. Nous avons donc le cas intéressant de l’institutionnalisation d’un certain nombre d’idées, de représentations, d’idéaux qui avaient été traités auparavant, dans les années 70, mais aussi bien plus tôt, et je vous renvoie à notre précédente séance.
Il est d’un point de vue historique très stimulant d’essayer d’articuler en permanence ce qui se passe au niveau de l’action culturelle, ou du ministère de la culture, avec ce qui se passe dans le monde de l’éducation populaire et autour des associations de l’éducation populaire parce qu’un certain nombre de problèmes s’éclairent. On aperçoit en effet dans cette période des formes de dissociation, de divergence dont les principes, dont les germes étaient déjà là dans la période précédente mais qui vont se préciser et qui vont suivre leur propre histoire. Le pari que nous avons fait dans les deux séances, c’est essayer toujours d’articuler les deux thématiques, cela devient de plus en plus difficile à partir du moment où ces histoires se structurent en plus ou moins grande indépendance l’une de l’autre. Néanmoins, ce n’est pas impossible, on le verra lorsque l’on entendra Frédéric Chateigner et Jean-Claude Richez qui reviendront sur quelques tentatives structurées d’organiser les relations entre les deux univers.
En ce qui me concerne, je commencerai par dire un mot sur l’époque des années 70, et puis j’aborderai la notion de développement culturel et les formes de dissociation qui sont à l’œuvre pour terminer par quelques hypothèses sur le bilan ou le rôle de la Direction du développement culturel à cet égard.

1 – Si l’on revient au début des années 70, et si l’on regarde comment s’organise le travail des acteurs culturels à cette époque et jusqu’à la victoire des socialistes aux présidentielles et aux législatives de 1981, on doit remarquer au moins trois faits marquants.
Le premier fait, c’est que nous sommes dans une période d’intense politisation et d’intense idéologisation de la culture. Une période où après 1968, la politique semble être au poste de commande. Un peu partout, le slogan « tout est politique », un peu partout aussi on a l’impression que le monde de la pensée et celui de la culture sont également politiques. Cela se traduit de différentes façons.
Il y a par exemple, au moment où Maurice Druon succède à Jacques Duhamel, — moment de crispation politique après le renvoi du Premier ministre J. Chaban Delmas — il y a la fameuse levée des artistes, contre les restrictions budgétaires ou plutôt contre l’arrogance ou le mépris avec lequel le ministre traite les artistes caricaturés avec la sébile dans une main, le cocktail Molotov dans l’autre. Cela montre une forme d’exacerbation de la politisation de l’action culturelle.
Cette représentation très forte de ce qu’est la politisation de la culture se retrouve par exemple dans la façon dont le Parti communiste avait, jusqu’aux années 60, exercé non pas une hégémonie mais une domination relative sur le monde culturel. Or il est en train de perdre peu à peu cette domination, ce rôle un peu phare en matière de politique culturelle à gauche. Le PC est concurrencé à la fois par les mouvements d’extrême gauche qui sont issus de 1968, et qui viennent quelquefois le titiller jusque chez lui notamment avec des jeunes communistes un peu turbulents, mais aussi avec la montée en puissance du parti socialiste qui, après le congrès d’Épinay en 1971 parvient à rassembler autour de lui un certain nombre de courants et d’aspirations culturelles divergentes, ce qui va d’ailleurs lui donner une allure de parti « attrape-tout ».
Cela génère un nouveau discours sur la culture qui est porté par les nouvelles élites du PS pendant toute cette période. Il ne faut pas non plus oublier que ce sont peut-être les derniers moments de la censure et des interdictions de spectacle. C’est évidemment à rebours de l’esprit d’après mai 68 et c’est perçu comme intolérablement ringard. Par exemple, le spectacle au Grand Magic Circus de Jérôme Savary était souvent interdit dans les villes, parce qu’il portait atteinte à la fois aux bonnes mœurs -on y voyait des jolies femmes se promener toutes nues sur la scène – et à l’autorité de l’armée et des corps constitués, souvent tournés en dérision.
La tendance remarquable, c’est la volonté de trouver dans de nouveaux principes, dans de nouvelles idées, une manière de redonner un élan ou un dynamisme à l’action culturelle ou à l’animation culturelle. Et, par exemple le rôle de la fête va être promu, un peu partout, comme un dispositif rassembleur là où la programmation artistique des maisons de la culture et des CDN reste socialement distinctive. La fête, c’est ce qui rassemble l’ensemble des citoyens, indépendamment de leurs conditions, mais aussi de ce qu’ils peuvent avoir comme prévention ou principe sur la question de la culture. C’est notamment hors des grands équipements de prestige que la fête réinvestit les rues et que s’impose la problématique de l’espace public.
On peut avoir des manières très différentes de concevoir la culture, mais en même temps, tous se retrouvent dans la fête. La fête devient un des éléments fondamentaux de l’action populaire. Et autour de la fête, on se met aussi à repenser le populaire. Une façon de remettre le populaire dans l’espace public mais on va aussi chercher le populaire là où on ne le cherchait pas auparavant, c’est-à-dire dans ses racines territoriales. Et dans l’expression des minorités qui vivent dans notre pays. Ces deux éléments là, vont être à la fois développés ensemble sur le plan intellectuel, et en même temps vont être représentés, repris en charge par un certain nombre d’initiatives, de projets culturels. J’y reviendrai quand j’évoquerai le fond d’intervention culturelle.
La redécouverte du « populaire » est marquée par un important colloque organisé par Geneviève Poujol et Raymond Laborie, sur ces questions, il faisait utilement le point sur l’émergence de cette nouvelle sensibilité.
Troisième dimension fondamentale pour nos travaux, c’est ce qu’on a appelé la montée du local durant toutes les années 70.
La montée du local, c’est l’irrépressible besoin de décentralisation qui se fait jour un peu partout dans les villes et particulièrement après les victoires des équipes socialistes en 71, et surtout en 77 aux élections municipales. Certaines expériences ont également compté à la fois pour des responsables politiques de l’époque qui y ont vu un exemple à suivre mais aussi pour des « modernisateurs » au sein de l’administration d’État qui y ont vu un moyen de développer de nouvelles idées.
L’exemple le plus fameux est celui des équipements intégrés au début des années 70 à Yerres dans l’Essonne et surtout à Grenoble où l’expérience de la Villeneuve préfigure des innovations tant dans le domaine de la politique de décentralisation, que dans celui de la transversalité, ou de la désectorisation puisque on y mettait ensemble les ministères de l’Éducation Nationale, de la Jeunesse et des sports, de la Santé, de l’Équipement et de la Culture. Il s’agissait de produire en commun des équipements dits « intégrés » en introduisant de la fluidité et des complémentarités entre des activités que les divers ministères traitaient jusqu’alors séparément.

2 – Si j’essaie d’en venir maintenant à la question du développement culturel, il faut que je rappelle qu’au moment — 1971 — où se met en place le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas, qui nomme Jacques Duhamel ministre de la culture, lequel nomme Jacques Rigaud à son cabinet, nous avons déjà dans le paysage intellectuel une certaine familiarité avec la notion de développement culturel, puisqu’elle est l’un des concepts centraux qui a été développé par la commission des équipements culturels du VIe plan.
Il faut relire à cet égard le rapport très dense écrit par Jean-Marie Domenach sur la question du développement culturel. Il essaie de situer les problèmes de la société, en faisant de Mai-68 un révélateur d’une crise générale de la société, qui ne peut pas être prise en charge par la politique culturelle telle que Malraux l’avait proposée. Il appelle à dépasser cette politique, en donnant un contenu plus concret à la notion de développement culturel qui jusqu’à présent était une notion d’intellectuels ou de colloques.
La notion avait d’abord été théorisée par J. Dumazedier ; Peuple et culture s’y référait dans la suite logique de ce que l’association avait défendu avec la notion de culture populaire. Elle a été ensuite largement développée au colloque de Bourges de 1964. Mais elle ne paraissait pas pouvoir fournir un projet d’action publique, une politique publique. Il reviendra à Augustin Girard, et cela l’occupera jusqu’à la fin de sa carrière, de transférer les potentialités intellectuelles de la notion de développement en une conception d’action publique.
Ce qu’A. Girard a tenté de faire, c’est justement de faire comprendre à ses collègues du ministère que le développement culturel pouvait être un élément de politique publique, et non pas simplement une vision générale du monde et de la société. Et pour ce faire, il a essayé de convaincre Jacques Rigaud, qui a tenté à son tour de convaincre le ministre. Fait remarquable, on doit au Premier ministre J. Chaban-Delmas d’avoir fait pour la première fois, dans son discours d’investiture, une référence au développement culturel comme un des trois piliers de sa politique. C’est en effet la première fois dans l’histoire de la Ve République qu’un premier ministre fait une déclaration de politique générale en faisant de la culture l’un des trois éléments fondamentaux de sa politique et je crois que cela sera la seule fois. Il n’y aura pas d’autre discours de politique générale de cette sorte.
A. Girard cherche à tenir deux bouts ensemble, être proche des intellectuels  et convaincre les administrateurs. On peut dire qu’il a existé un « réseau Girard ». Il y a un « réseau Girard », d’intellectuels nationaux et internationaux prestigieux, importants et par ailleurs il y a un « réseau Girard » à l’intérieur du ministère en lien avec les responsables de la planification. Il veut être le médiateur entre ceux qui pensent le développement culturel et ceux qui essaient de le mettre en œuvre. De ce point de vue, le colloque d’Arc-et- Senans, qui est organisé au début des années 70, est un moment-clé sur le plan de la pensée, sur le plan des gens qui y sont présents, et sur la pertinence, la précision avec laquelle ils analysent les problèmes de la société de l’époque.
Lorsque le ministère Duhamel quitte la scène, la notion de développement culturel la quitte plus ou moins elle aussi, on ne la rencontre plus vraiment au cœur du ministère. Si on continue de parler de développement culturel, le contenu en devient flou et on assiste à une marginalisation.
Elle refait surface lors d’un autre colloque, toujours organisé par A. Girard en 1978, dont les actes sont publiés dans un numéro spécial de la revue « Futuribles ». En lisant la revue on s’aperçoit d’un changement sensible : On y traite encore des perspectives de développement culturel, mais si on regarde qui sont les rédacteurs, on s’aperçoit que se sont maintenant des experts, des hauts fonctionnaires plutôt que des chercheurs, des intellectuels ou des penseurs comme l’étaient M. De Certeau, ou E. Morin, H. Brochier et d’autres en 1971-72.
C’est une première inflexion qu’il faut noter. Et j’y reviendrai quand j’évoquerai le destin de cette notion dans les années 80.

3 – Je voudrais maintenant montrer quels sont les problèmes qui se posent au réseau de l’action culturelle, et au réseau de l’éducation populaire au cours des années 70. Une double dissociation vient miner en profondeur ces deux réseaux. Il y a d’abord une dissociation, provoquée par un conflit à l’intérieur du réseau de l’action culturelle entre une partie de ses responsables qui épousent plus ou moins le mot d’ordre de Roger Planchon en 1967 : « tout le pouvoir aux artistes » et ceux qui sont restés sur une ligne ancienne, qui est la ligne de l’éducation populaire au sein du ministère. Ils ont des postes, des fonctions d’animation à l’intérieur notamment des maisons de la culture et ils vont vivre toute cette décennie dans une tension qui va aller croissante. Elle culminera à la fin des années 70 et engendrera des séparations douloureuses, des crises graves. On assiste en effet à la « fin des animateurs » : les animateurs de toutes sortes qui étaient dans les institutions de spectacle pour travailler avec les groupes constitués, avec les coopératives de spectateurs, avec les collectivités publiques organisées, ces gens là vont devoir céder la place et ils le feront avec une grande souffrance et dans des conditions très difficiles.
J’ai été le témoin de ces conflits, par exemple à la maison de la culture de Grenoble entre 1978 et 1980 et je me souviens que les débats étaient tellement exacerbés, le conflit tellement profondément ressenti qu’il n’était pas rare que les gens en viennent aux mains. Les animateurs ont perdu la partie face aux « créateurs » : à la maison de la culture de Grenoble la direction s’est finalement décidée à licencier les animateurs pour que les créateurs puissent travailler tranquillement. Cette formule est un euphémisme pour signifier qu’enfin les créateurs prennent le pouvoir. Cette séquence a eu des répercussions politiques extrêmement importantes. Elle a provoqué à l’intérieur des partis et notamment à l’intérieur du PS de graves et profondes divergences, au niveau national mais aussi dans les exécutifs municipaux, comme à Rennes, par exemple.
Si vous lisez le livre que Martial Gabillard (qui a longtemps été adjoint au maire à la culture à Rennes) a consacré à ces années ou si l’on se reporte aux débuts de la municipalité Dubedout à Grenoble, on voit des amitiés qui ont été très durement secouées par des positions devenues inconciliables entre ces deux orientations. A Grenoble, c’est assez étonnant puisque c’est l’ancien adjoint à la culture — lui-même vient de l’éducation populaire et il avait beaucoup œuvré au développement de l’animation — qui est l’artisan de la liquidation de l’animation à la maison de la culture. Le président de la maison de la culture à l’époque est Dominique Wallon. Je crois que l’épisode qu’il a vécu à Grenoble l’aura beaucoup marqué. C’est un point important pour éclairer la politique qu’il mènera à la tête de la Direction du développement culturel à partir de 1982.
A cette première dissociation, à l’intérieur même du réseau contrôlé par le ministère, s’ajoute une deuxième dissociation, celle-là est plus visible, beaucoup plus connue aussi, c’est la dissociation entre ce qu’on a appelé jusqu’à présent l’éducation populaire comme ensemble de valeurs, d’idéaux, de principes, de manières d’envisager l’animation, et le développement de l’animation socioculturelle. Du fait de cette dissociation, l’éducation populaire et l’animation socioculturelle vont diverger de manière pratiquement irréversible.
L’éducation populaire continue de se penser comme un mouvement social qui exerce une mission de service public ; elle poursuit un idéal de pédagogie du civisme : la formation des citoyens à travers diverses activités de loisir. L’animation socioculturelle est devenue une politique publique qui vise des publics spécifiques et qui cible ses interventions. L’animation socioculturelle, on s’en rend compte très rapidement, se métamorphose en un système, un dispositif de distribution d’un certain nombre de services culturels, sportifs, sociaux et de loisir. Et s’il se trouve que ces services peuvent aider à une meilleure socialisation de la population, c’est très bien mais ce n’est pas son objectif fondamental.
Enfin l’éducation populaire reste dans cette époque une institution de type républicain centralisatrice, et plutôt jacobine, centrée sur les notions de temps et de progrès alors que l’institution du socioculturel est au contraire une institution qui se territorialise dans les espaces urbains neufs et elle est beaucoup plus proche des questions d’organisation communautaire. Elle cherche dans la participation, la structuration des groupes le principe de justification de son être. On le voit, la rupture n’est pas une simple affaire institutionnelle, elle concerne des identités politique et idéologique profondes.

4 – Il me faut maintenant en venir au problème du début des années 80, c’est-à-dire à la manière dont la Direction du développement culturel, crée en 1982 et dirigée par Dominique Wallon, va se charger d’illustrer et d’institutionnaliser la notion de développement culturel.
J’ai regardé les archives de la DDC, les différents comptes rendus et rapports d’activités, qui étaient disponibles.
Ma première surprise c’est que la notion de développement culturel n’est pas définie comme un projet d’où découlerait une politique définie. Elle n’est pas définie parce qu’il semble qu’elle n’a pas besoin de l’être. Le développement culturel, c’est finalement ce projet dont on a hérité en 1982 ; on en a beaucoup parlé auparavant, donc on sait à peu près ce que c’est, et ce n’est pas la peine de revenir sur cette définition. Ce n’est pas la peine de prendre le temps de dire dans un rapport d’activité : « nous, direction du développement culturel, nous concevons le développement culturel selon tel ou tel principe, etc. … »
Le besoin n’est apparemment pas ressenti. Bien entendu, la notion est employée, on y fait souvent référence, au début en tous les cas, mais elle n’est ni commentée ni interrogée.
La deuxième surprise, c’est que ceux qui en parlent, à travers les traces écrites qui en restent, sont les gens de l’intérieur ; ils en ont une sorte de monopole. Autrement dit, le développement culturel n’est plus alimenté par une réflexion qui pourrait être extérieure, comme au début des années 70, qui pourrait venir enrichir le travail ou la réflexion des professionnels qui sont au sein de la direction. Ce sont les agents de la direction eux-mêmes qui parlent du développement culturel. Il y a, à mon avis, un rétrécissement sur l’institution administrative du travail cognitif sur la notion.
Troisièmement surprise — enfin, ce n’en est plus une compte tenu de ce que je viens de dire —, c’est une notion qui a simplement une vocation générique et rhétorique. Générique, c’est-à-dire que tout ce qu’entreprend la DDC est qualifié de développement culturel. La politique du ministère c’est la politique du développement culturel. Ce n’est effectivement pas la peine de la définir beaucoup plus. Et rhétorique, dans la mesure où l’on va parler de développement culturel pratiquement chaque fois que l’on fera quelque chose, pour accompagner l’action.
En 1983, on commence à avoir une première réflexion. On le voit dans un discours de Bordeaux, de Dominique Wallon, qui dit : « je viens pour voir, pour vous parler des projets qui existent, que vous développez, que vous me proposez, je dois vous dire que dorénavant, la norme d’examen de ce projet sera leur qualité artistique ». La réflexion est ici une inflexion, car le développement culturel devient d’une certaine façon un synonyme de qualité artistique. Il perd sa spécificité pour rejoindre le cœur normatif du ministère. La jonction avec les partenaires artistiques compte parmi les critères que Dominique Wallon propose et il dit même : « la qualité artistique est la condition même du développement culturel ».
C’est une inflexion assez troublante. Et dans les dernières années en tous les cas 1984-85, elle s’accentue encore : on va voir que ce qui est nommé « politique de développement culturel », c’est en réalité la politique du réseau des maisons de la culture. Développement culturel égale désormais action culturelle, comme à l’époque de Biasini et de Moinot.
Si on regarde attentivement tout le travail qui se fait depuis que Dominique Wallon est à la direction de la DDC, on voit qu’il consiste à épurer les maisons de la culture de ce qu’il pouvait rester d’éducation populaire, des principes liés à l’éducation populaire. Que ces principes fussent bons ou pas, la question n’est pas là. Ce qui est intéressant c’est la volonté d’éradiquer ces principes du fonctionnement même des maisons de la culture, c’est manifeste aussi bien dans la discussion sur les statuts associatifs des maisons que sur leur fonctionnement.
Un symbole à abattre, ce sont les associations qui gèrent les maisons et qui empêchent que « tout le pouvoir (soit) aux artistes » comme le réclamait R. Planchon. Il y a eu beaucoup de discussions sur l’inadaptation des associations. On a quelquefois utilisé l’argument de la technicité gestionnaire, ou celui de l’efficacité économico-financière. La mode a été à l’invention de statuts de sociétés d’économie mixte, ou peut-être même de statut complètement privés. En réalité, il y a un ennemi: ce sont les représentants des associations, les personnes qui sont dans les associations des maisons de la culture. Elles ne représenteraient plus du tout le public, elles bloqueraient l’innovation artistique et ne se situeraient pas en phase avec les enjeux actuels du ministère et des professionnels. Or, il faut donner aux créateurs les moyens de faire leur travail, leur donner de l’élan. Il faut changer ça. Ce n’est plus une inflexion supplémentaire, c’est un retournement complet des représentations. Alors que le développement culturel reconnaissait la participation des individus à l’action culturelle comme un moyen de la régénérer, son institutionnalisation aboutit finalement à leur exclusion, exactement l’inverse de ce qu’elle se proposait au départ.

C’est un point d’arrivée assez paradoxal. Ce n’est pas du tout ce qui était prévu et pour l’expliquer, voici très rapidement pour conclure plusieurs hypothèses.
– La première hypothèse, c’est évidemment le désajustement entre ceux qui pensent, ceux qui agissent et le lieu dans lequel cela se fait. Le fait par exemple que les intellectuels ne soient plus invités à contribuer de manière fondamentale, institutionnelle, à la notion de développement culturel, c’est évidemment une coupure, un afflux intellectuel d’idées qui manquent. L’adéquation avec les réalités de l’époque n’est pas faite à ce moment-là, en tout cas, pas complètement. Il y a une vraie coupure avec le milieu intellectuel qui ne nourrit plus l’action.
– Deuxièmement, c’est le choix, un choix fatal qui a été fait, de continuer cette direction en lui donnant une vision, ou une mission transversale et en même temps en lui donnant en gestion un secteur d’administration, c’est-à-dire le secteur des établissements d’action culturelle. Il y a là une contradiction absolue, un piège dans lequel toute la DDC a été absorbée. Cette contradiction dont on peut imaginer qu’elle a été vécue très douloureusement se résout par ce que j’appellerai la loi de la plus grande pente. La loi de la plus grande pente, c’est lorsque vous êtes intégré dans une structure administrative, vous suivez très généralement le fonctionnement, les normes de cette structure. Or, le ministère de la culture, (même si le développement culturel est comme le disait Rigaud, quelque chose qui concerne l’ensemble des dimensions de la vie), est sectorisé, segmenté en directions spécifiques, une organisation en « tuyaux d’orgue », les uns à côté des autres.
Ces segments possèdent un pouvoir parce qu’ils viennent de loin, ils ont des clientèles, avec lesquels ils ont des rapports structurés, étroits et monopolistes. Si une direction au sein du ministère échappe à ce type de fonctionnement, et si en plus elle a la prétention de vouloir organiser une forme de transversalité, alors elle coalise contre elle très rapidement et se trouve marginalisée. Pour ne plus être marginalisée, c’est là mon hypothèse, la direction du développement culturel va peu à peu réinvestir ou investir le plus complètement possible le champ de l’action culturelle, le champ de l’administration culturelle, le champ des rapports avec la maison de la culture, les professionnels, les élus qui sont dans ce champ, pour le structurer en secteur d’administration. Elle devient ainsi parfaitement légitime, au moins sur un plan organisationnel.
On s’aperçoit que, alors que l’on voulait faire du développement culturel sur la base de la diversité, et sur la base de l’ouverture à des pratiques nouvelles et différentes, et de la participation, on en revient au credo artistique de l’action culturelle. Alors que l’on voulait faire de la transversalité, on débouche sur de la sectorialité. On en revient à une politique pilotée nationalement, une politique nationale, c’est en ces termes que Dominique Wallon s’exprime : «  il n’y a qu’une seule politique culturelle nationale »

Pour citer cet article :
SAEZ, Guy (2014) L’impossible intégration de l’éducation populaire dans l’action culturelle (1970-2000). [en ligne] In : Comité d’histoire du ministère de la Culture et de la Communication, Centre d’histoire de Sciences-Po Paris, La démocratisation culturelle au fil de l’histoire contemporaine, Paris, 2012-2014. Disponible sur : chmcc.hypotheses.org/1206. [mis en ligne le 20 avril 2015]
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