L’exception culturelle

Par Serge Regourd, professeur émérite de Droit public (Université Toulouse-I-Capitole), président de la Commission Culture et audiovisuel du Conseil régional d’Occitanie,
& Pascal Rogard, directeur général de la SACD

Évelyne Cohen introduit cette séance sur l’« exception culturelle » par plusieurs questions qui feront l’objet des interventions des invités présents ce 14 février 2019, Serge Regourd, professeur émérite à l’Université Toulouse-I-Capitole et président de la Commission Culture et audiovisuel du Conseil régional d’Occitanie, ainsi que Pascal Rogard, directeur général de la SACD : comment faut-il entendre l’ « exception culturelle » ? Comment peut-on comprendre « exception culturelle » en rapport avec « diversité culturelle » ? Si le second s’intéressera à des époques très contemporaines en abordant la place du numérique, le premier reviendra sur les aspects plus historiques en répondant à cette question : dans quel contexte la notion d’« exception culturelle » est-elle née et s’est posée ? Et quel a été le rôle de Jack Ralite en France ? En présence de Claudine Joseph, secrétaire générale des États Généraux de la Culture, la séance s’ouvre alors par une « mise en bouche » avec la diffusion d’un extrait d’archive préparé par l’Institut national de l’audiovisuel, dans lequel on entend Jack Ralite, en 1987, parler de la naissance des États Généraux de la Culture.

Le premier invité du séminaire à prendre la parole est Serge Regourd, professeur émérite de droit à l’Université Toulouse-I-Capitole et président de la Commission Culture et audiovisuel du Conseil régional d’Occitanie.

Il débute son intervention en expliquant son lien avec Jack Ralite qui lui a permis d’être l’un des acteurs français des débats autour de la notion d’exception culturelle :

Mon engagement dans ces questions est très largement lié à Jack Ralite puisqu’il se trouve […] que dans ces années-là, j’étais peut-être le seul juriste à m’intéresser aux questions juridiques liées à l’audiovisuel et au cinéma hors de la problématique spécifique prévalente des droits d’auteur.

Alors que Serge Regourd tenait une rubrique dans la revue confidentielle d’un producteur, à la demande de Jack Ralite, les deux hommes se rencontrent. L’aventure des États Généraux de la Culture voit le jour en 1987. Durant toutes les années de ce mouvement, Jack Ralite rassemblera autour de lui un petit noyau d’une quinzaine de personnes. Outre l’exception culturelle, il y avait, à cette époque, l’élaboration de directives – parmi lesquelles, Télévision sans frontières – au sein de ce que l’on appelait encore la Communauté européenne. Après ce préambule, Serge Regourd se propose de revenir sur le contexte d’élaboration de la notion d’ « exception culturelle » de son point de vue de juriste et depuis cette place privilégiée aux côtés de Jack Ralite.


Le contexte d’élaboration de la notion d’exception culturelle

À partir de 1986, une phase de négociation est mise en œuvre au sein du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) avec pour objet précis de libéraliser totalement les activités dites de service à l’échelle mondiale et, de manière complémentaire, de créer une organisation internationale de plein exercice qui deviendra l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et qui constituera l’aboutissement des négociations en 1994. Mais lorsque le GATT intervient dans le débat public, il suscite plus d’interrogations que de certitudes, car il est alors que très peu connu, y compris des artistes.

Cette problématique de libéralisation des échanges est inscrite dans l’histoire contemporaine. En effet, dès les années 1940-1941, un dialogue a été instauré entre les États-Unis d’Amérique et la Grande-Bretagne pour imaginer les bases d’un nouvel ordre économique au lendemain de la guerre, fondé sur le libre-échange et basé sur trois piliers : monétaire, bancaire, commercial. À la fin du conflit mondial, lors des Accords de Bretton Woods, sont effectivement mis en place deux des piliers constitutifs de ce nouvel ordre néolibéral avec la création du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. Le pilier commercial, quant à lui, échoue provisoirement : le projet d’une organisation internationale du commerce n’est en effet pas adopté immédiatement. De nouvelles négociations aboutissent, quatre ans plus tard, avec la Charte de la Havane signée par 56 états (seulement). Mais les États-Unis considèrent cette organisation comme insuffisamment garante de la liberté des échanges. Or, construire un tel ordre sans leur présence n’est pas envisageable et la Charte de la Havane ne voit finalement pas le jour. Seule est mise en œuvre la partie 4 de celle-ci, négociée l’année précédente, en 1947, à Genève, et uniquement relative à la politique commerciale – indépendamment donc de la création d’une institution internationale.

Autrement dit, ce qu’on appelle GATT est un accord dont l’objectif est d’aboutir à des négociations ultérieures pour à la fois compléter le contenu juridique relatif à la liberté des échanges commerciaux, et créer une organisation commerciale comparable au Fonds monétaire international et à la Banque mondiale. Au cœur du GATT et durant des années, se jouent des cycles de négociation dont chaque phase a pour objectif de compléter le dispositif juridique concernant essentiellement les échanges en matière de marchandises (produits manufacturés) – en matière d’audiovisuel, il est donc question des contenants (les antennes paraboliques, les téléviseurs, etc). À ce moment-là et pendant de longues années, il n’existe pas d’accord sur les services (ce qui relève donc des contenus) qui deviendront ensuite prévalents dans les domaines de l’audiovisuel et du cinéma, ceux-ci n’étant pas de la compétence du GATT.


La riposte des professionnels de l’audiovisuel et du cinéma contre la libéralisation

C’est dans ce contexte qu’a lieu, en 1986, le 8e « round » de négociation (les précédents ayant débuté postérieurement à la période relatée durant la conférence), l’Uruguay Round (Cycle d’Uruguay), autour principalement d’une compétence en matière de services et une discussion autour de la création d’une organisation internationale. L’un des pôles majeurs et problématiques de ce temps de négociation est l’accord sur le commerce qui va devenir l’AGCS (Accord général sur le commerce des services, dont l’abréviation anglaise est GATS) et dont l’objet est de libéraliser la totalité des activités humaines et sociales. Ainsi est remis en cause l’ensemble des protections soit qualitatives, soit quantitatives qui viennent heurter ou limiter les échanges internationaux. Le débat public aura lieu quelques années plus tard, après la conférence dite « de mi-parcours » à Montréal en 1988, durant laquelle il apparaît frontalement que l’audiovisuel – essentiellement la télévision – et le cinéma relèvent bien de la catégorie des services et qu’à ce titre, il s’agit d’activités qui doivent être libéralisées, c’est-à-dire livrées au commerce concurrentiel. L’objet des discussions est donc de se débarrasser de toutes les contraintes qui viennent limiter et empêcher la libre circulation de manière transnationale des services en question. En réaction à cela, se met en œuvre une initiative contre la libéralisation de ces secteurs, menée par des organisations de professionnels de l’audiovisuel, du cinéma, des sociétés d’auteurs et qui va avoir un rôle précieux et effectif. Ce sont essentiellement les professionnels du cinéma et de l’audiovisuel français qui remarquent la contradiction frontale entre d’une part, tous les dispositifs juridiques de soutien à l’audiovisuel et au cinéma, et d’autre part, les principes qui fondent précisément les dispositifs juridiques des accords en cours de négociation. En d’autres termes, si la négociation se déroulait comme prévu, la totalité des dispositifs d’organisation, de fonctionnement, de soutien financier favorables à l’audiovisuel et au cinéma français, et les dispositifs relatifs au quota, fondés sur des critères de nationalités, allaient être remis en question. Or, le propre d’un propos libre-échangiste est de contester les distinctions nationales. Serge Regourd exemplifie le cœur du libre-échange :

Les étrangers ont rigoureusement les mêmes droits que les nationaux. Si j’évoque par exemple, le fonds de soutien du cinéma, il est alimenté par tous les films qui sont exploités en salle et il donne lieu à des ressources pour la télévision, mais ensuite ce fonds de soutien ne bénéficie qu’aux productions françaises, aux co-productions ou aux films provenant de l’Union européenne. Autrement dit, le cinéma américain est en quelque sorte pourvoyeur de fond pour alimenter les fonds de soutien mais ensuite, les subsides qui sont attribués au cinéma sont destinés aux nationaux et plus aux Américains. En d’autres termes, s’il n’y a plus de clause de discrimination, alors le système ne tient pas debout. Il viendrait en quelque sorte, financer celui qui est déjà en position hégémonique.

Ainsi, il y avait une « antinomie frontale » entre, d’une part, l’ensemble du dispositif juridique de financement de l’audiovisuel et du cinéma dans le cas français, et à moindre mesure d’un certain nombre de pays européens, et, d’autre part, les principes qui fondent l’architecture juridique du GATT et de ce que deviendra l’OMC. Serge Regourd précise :

 De manière plus générale, les services publics eux-mêmes sont, par définition, financés dans des logiques dérogatoires au marché. Le propre d’un service public, c’est précisément qu’il déroge aux logiques de marché. Une nomenclature a été établie au début des négociations autour de 12 secteurs qui renvoient eux-mêmes à 160 activités sociales et humaines (enseignement primaire, secondaire… ; télévision, radio, cinéma… ; services financiers ; transports), toutes destinées à être libéralisées, restituées au marché concurrentiel.

Cette antinomie est perceptible entre une logique de financement public en matière de culture, en d’autres termes de réglementation publique, et les principaux principes qui étaient déjà les bases de la négociation du GATT à savoir :

1. Le principe de la libération progressive : relevant des « disciplines générales », il s’applique directement dans tous les États participants à la négociation et signifie que ceux-ci s’engagent à participer à des cycles de négociation qui, à l’origine, étaient prévus tous les 5 ans, avec l’obligation de libéraliser des activités qui ne l’ont pas encore été au moment de la reprise de négociation.
2. L’accès au marché : la possibilité pour tous les compétiteurs, quel que soit leur territoire national, de participer au marché. Cela implique que ces derniers doivent être ouverts.
3. Le traitement national : les produits et services étrangers traités comme les nationaux.
4. Le principe de la nation la plus favorisée : lorsqu’un État accorde un avantage à un autre, il a l’obligation d’accorder ce même avantage à tous les autres États membres, donc notamment aux États-Unis. De fait, les dispositifs liés à la francophonie étaient considérablement réduits.

De plus, trois difficultés importantes au cœur des négociations sont à relever. Premièrement, chaque État doit, d’une part, faire des requêtes de libéralisation aux autres États et, d’autre part, des offres de libéralisation de ses propres secteurs. Cela signifie que, dans chacune des 160 activités précitées, chaque État demande à autrui de libéraliser un secteur et lui-même doit offrir d’en libéraliser un autre. Tous les sujets sont négociés à la fois. Les échanges sont d’autant plus considérables que la demande des États-Unis est de libéraliser la totalité du secteur audiovisuel et cinématographique. En effet, les projections des négociateurs, à cette époque, envisagent que les profits du divertissement américain engendrés seront multipliés par deux a minima. Deuxièmement, contrairement à un certain nombre de négociations, tout se fait par consensus, sans vote. Et troisièmement, l’exception culturelle est, au départ, une victoire des organisations professionnelles du cinéma et de l’audiovisuel français. Les médias ont un temps assimilé l’exception culturelle avec l’exception française, or cette dernière n’avait pas de sens étant donné que la France ne participait pas à la négociation. En effet, les compétences de négociation en matière de commerce extérieur étaient depuis longtemps déléguées à la Communauté européenne – aujourd’hui, l’Union européenne. Au sein de la Commission européenne, sur les 12 ou 15 États membres (selon les périodes), certains ne participaient pas du tout à la problématique mise en œuvre par les Français et certains étaient plus libéraux encore que les négociateurs américains.


Les arguments contre l’application des principes libéraux et la thèse de la spécificité culturelle

Comment, dès lors, forger des éléments contre l’application des principes libéraux à l’audiovisuel et au cinéma ?

D’abord, la Communauté européenne exclut d’entrée de jeu la thèse (la plus radicale) dite de l’exclusion culturelle, appelée également par les Canadiens la thèse de l’exemption culturelle. En d’autres termes est mis expressément hors de la négociation la revendication consistant à en exclure l’audiovisuel et le cinéma, en considérant qu’ils n’entrent pas dans la compétence du GATT. C’est précisément ce que le Canada et les États-Unis avaient acté au sein de l’ALENA (Accord de libre-échange nord-américain) de 1988, qui est ensuite élargi au Mexique. Dans ce cadre, les Canadiens font exclure de la négociation tout ce qui est relatif à ce que l’article du Traité de libre-échange de 2005 appelle « les industries culturelles » : l’audiovisuel (radio, télévision), le cinéma, les débuts de ce que l’on appellera les nouveaux médias et ce qui est relatif à l’industrie du livre. Sont toujours inclus dans la négociation en revanche les activités de type spectacle vivant, théâtre, musique, danse, ainsi que le patrimoine. Mais la Commission européenne récuse l’hypothèse de l’exclusion culturelle qui est lors remplacée par la thèse dite de la spécificité culturelle. Autrement dit, il s’agit d’appliquer un traitement spécifique à l’audiovisuel et au cinéma. Serge Regourd défend alors la thèse de l’exception culturelle : les juristes américains souhaitent justement que chaque secteur ait un traitement spécifique. Mais selon l’invité du séminaire, il ne s’agit pas d’une thèse très performante car les spécialistes de commerce international peuvent confirmer que chaque statut est différent selon le secteur. Pour autant, la thèse de la spécificité culturelle, proposée au Parlement européen, est votée par les parlementaires. Missionné à l’époque en tant « prof de droit des États Généraux de la Culture » pour « aller frapper à toutes les portes de Bruxelles et de Strasbourg », Serge Regourd tente alors de convaincre les parlementaires européens de ne pas voter dans ce sens. Il raconte :

Ils ont voté, il a fallu refaire une deuxième couche pédagogique en leur expliquant que, de toute façon, dans le GATT, le statut de chaque activité est différent de tous les autres. Et donc 10 jours plus tard, ils ont voté une résolution qui dit exactement l’inverse de ce qui avait été évoqué auparavant.

En d’autres termes, la première modalité de défense des intérêts esthétique, artistique et économique du cinéma et de l’audiovisuel était appuyée par une thèse de la spécificité qui n’est pas adéquate. Une tierce notion est alors introduite : celle d’exception culturelle.


L’introduction de la notion d’exception culturelle

Dans le texte du GATT et aujourd’hui de l’OMC, la logique des exceptions est déjà une logique juridique effective. Serge Regourd explique qu’un minimum de cohérence juridique aurait nécessité de trouver un autre terme car, dans le cadre même du GATT ou de l’OMC, le régime des exceptions correspond à la permission de tout État membre d’invoquer certaines exceptions pour ne pas que soit appliquées les règles de libre-échange dès lors que l’application de celles-ci aurait des effets perturbants ou négatifs (par exemple, dans le domaine de l’ordre public ou bien de la santé publique). Lorsque le concept d’« exception » est avancé, les juristes rigoureux en commerce international traduisent cette idée par l’ajout d’une exception (qui deviendra « l’exception culturelle ») invoquée pour des raisons de mise en difficulté des enjeux culturels d’un pays concerné. Le problème étant que le terrain de la culture est difficile à définir et les États-Unis, principal interlocuteur de l’Union européenne, considèrent que le cinéma et la télévision ne relèvent pas à strictement parler de la culture mais de l’entertainement, c’est-à-dire du divertissement. Cela veut dire que l’idée même d’une exception, dès lors que seraient mis en cause des enjeux culturels, s’avérait juridiquement impossible. Dans ce contexte, en 1993, les ministres de la Culture des pays membres de la Communauté européenne se réunissent à Mons en Belgique et énumèrent six points correspondant à « ce qu’il faut sauver à tout prix », conduisant à maintenir en l’état les protections juridiques et les financements publics tels qu’ils existent (les financements du cinéma et de l’audiovisuel, la directive Télévision sans frontières, etc.). Ils appellent cela l’« exception culturelle ». Serge Regourd témoigne alors du choix de l’expression :

Pour ma part, je défends la notion d’exception culturelle, mais dans mes enseignements, je m’étais dédoublé à ce moment-là : d’une part, prof de droit et d’autre part, militant politico-culturel. Tous mes collègues plaisantaient en me disant que cela ne tenait pas debout, que les exceptions dans le cadre du GATT avaient une définition très précise. Je pense pour ma part qu’en fait, les mots n’ont d’usage que couronnés par une effectivité réelle. On voulait que l’exception culturelle permette de sauver les enjeux culturels en cause, et cette pratique langagière était plus forte et plus valorisante que n’importe quelle exégèse juridique. 

On a pu dire à ce moment-là que l’exception culturelle l’avait emporté, notamment parce que les accords signés à Marrakech en 1994, qui créent l’OMC et concluent l’Accord général sur le commerce des services, n’ont pas remis en cause le dispositif juridique et financier « protégeant » le cinéma et l’audiovisuel.

En période de cohabitation, tous les hommes politiques de gauche et de droite se sont exprimés dans les médias pour dire que l’on avait gagné. En réalité, le mandat de négociation de l’exécutif américain (Bill Clinton), venait à terme et les États-Unis ne pouvaient donc plus négocier dans aucun secteur. Lorsque l’Europe a été effectivement déterminée et intransigeante, il a suffi que la Commission européenne ne réponde à aucune demande de libéralisation des États-Unis ou d’un autre État et ne prenne aucun engagement de libéralisation, témoigne Serge Regourd.

Ainsi, la France et globalement les pays de l’Union européenne ne prennent aucun engagement de libéralisation dans les secteurs concernés. L’exception culturelle gagne mais « en creux » selon Serge Regourd qui explique :

Pour un juriste, ce qui compte, c’est l’effectivité. Peu importe les chemins par lesquels on est passé. Simplement les choses auraient pu redevenir plus compliquées du fait de l’engagement de libéralisation progressive, mais dans le cycle de négociation suivant (le Sommet de Seattle), rien ne s’est produit, notamment à cause d’une vague politique de très grande ampleur contre les outrances dans certains domaines du néo-libéralisme.


Une réappropriation de la notion de « diversité culturelle »

S’ensuivent d’autres sommets, à Doha et Cancún notamment, qui n’aboutissent pas davantage. Le problème est alors réorienté. Pour les cycles de négociations à venir, un mandat explicite est donné par la Commission européenne à son négociateur en 1999. On ne parle plus d’exception culturelle mais de diversité culturelle. La plupart des organisations professionnelles ont immédiatement souscrit à cette nouvelle rhétorique qui tente de sortir du cadre de négociation de l’OMC. Par définition, cette dernière est une organisation commerciale et les questions cinématographique, audiovisuelle, culturelle, ne sont pas au cœur de son ADN. Il se trouve par ailleurs que, depuis des décennies, la notion de diversité culturelle existe déjà au sein de l’UNESCO, répondant à une toute autre problématique. Serge Regourd résume :

Au sein de l’UNESCO, un constat avait été fait dans la lutte contre le sous-développement (ce qu’on appelait le Tiers monde) : la question culturelle avait été insuffisamment prise en compte. Et la lutte contre le sous-développement avait totalement ignoré les problématiques culturelles. Il convenait donc d’introduire la culture dans cette préoccupation précise. La conception de l’UNESCO en matière de culture était cependant très différente, il s’agissait essentiellement d’une culture anthropologique comprenant les mœurs, les habitudes, les rapports entre les hommes et les femmes, le statut des femmes, etc. Au cœur du sujet à l’UNESCO, il n’y avait donc pas les questions artistiques et esthétiques. Mais il y a eu cette substitution et on s’est appliqué alors, notamment un Premier ministre de l’époque, à rapprocher « exception culturelle » et « diversité culturelle » : la première n’aurait été que le moyen d’assurer la seconde. La diversité culturelle devait être comprise en termes de finalité et l’exception culturelle en termes de moyen de ladite finalité, analyse que je ne partage pas du tout.

Le propre d’une analyse juridique est la dualité entre des principes et des exceptions, et éventuellement des conditions d’application, comme l’explique Serge Regourd ensuite :

C’était très clair selon l’exception culturelle, on n’allait pas appliquer le principe de libéralisation dans les domaines du cinéma et de l’audiovisuel, car il y a un fondement culturel et que la culture ne peut pas être renvoyée à une marchandise, ou à un service, ordinaire. C’était d’ailleurs les propos aussi bien du président de la République française François Mitterrand que du président de la Commission européenne Jacques Delors. Si la culture ne peut pas relever du commerce ordinaire, on en fait une exception. L’exception culturelle est ainsi dotée d’une véritable effectivité, une véritable productivité juridique, on peut invoquer l’exception culturelle pour faire en sorte que le principe de libéralisation ne s’applique pas. En revanche, de mon point de vue, la diversité culturelle n’a strictement aucune vertu, aucune portée. La diversité culturelle, cela veut tout et rien dire, elle est inhérente à la société.

Serge Regourd rappelle également que lorsqu’il s’est agi de négocier le projet de libre-échange transatlantique entre les États-Unis d’Amérique et l’Europe, et plus récemment le CETA entre l’Union européenne et le Canada, la notion de diversité culturelle a été oubliée pour préférer revenir à une forme d’exception culturelle conçue en termes d’exclusion : le cinéma et l’audiovisuel sont en effet mis hors de ces textes.

En 2005, les Canadiens obtiennent ce qu’ils souhaitent depuis longtemps, un instrument juridique contraignant, la fameuse Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. Même si c’est un acte juridique obligatoire, ce traité international n’a, du point de vue de Serge Regourd, aucune force normative obligatoire du fait de son contenu matériel :

Ce traité fait allusion à des droits des États mais n’affirme aucune obligation de ceux-ci. La première vertu de la convention sur la diversité culturelle, c’est d’exister. En d’autres termes, il vaut mieux la convention en l’état plutôt que rien.

Cette convention a par ailleurs un certain nombre de vertus proclamatrices ou symboliques :

  • Elle réaffirme clairement que les biens et les services culturels ne peuvent être confondus avec des biens et services ordinaires, c’est-à-dire qu’il y a une nature propre des biens et services culturels, inassimilable aux logiques commerciales.
  • Elle rappelle également que tout État est souverain et qu’au titre de sa souveraineté, il doit pouvoir mener une politique qu’il choisit dans le domaine culturel.
  • Enfin, la convention souligne l’importance globalement des services publics et la nécessité de les développer, notamment dans le domaine culturel. Elle est de ce point de vue beaucoup plus favorable que les textes de l’Union européenne.

Serge Regourd termine son intervention par ces mots :

Le problème reste que cette convention sur la diversité culturelle ne peut pas être de nature à remettre en cause les engagements déjà pris par les États dans le cadre des accords de l’OMC. Ce qui, de mon point de vue, est juridiquement parfaitement normal parce que sinon, il n’y aurait plus aucune sécurité juridique. On ne peut pas permettre à des États de s’engager dans des traités en 1994, puis en 2005, dire qu’on a changé d’avis et qu’on passe à autre chose. Il n’en reste pas moins, et c’est ma conclusion, que la diversité culturelle, même si elle a pu avoir des vertus par ailleurs, reste un instrument juridique dépourvu de réelle opérationnalité et à l’inverse, que ce qui a fondé l’exception culturelle est encore un dispositif potentiellement vertueux.

***

Évelyne Cohen passe ensuite la parole à Pascal Rogard, directeur général de la SACD, après avoir rappelé qu’il est un acteur important du monde de l’audiovisuel et du cinéma depuis de nombreuses années et qu’il contribue à l’actuelle réflexion sur le droit d’auteur au niveau européen.

C’est seulement à partir des années 1990 que les professionnels du cinéma et de l’audiovisuel sont alertés des risques qui pèsent sur leur secteur, toutes les règles de protection, de quotas, d’obligation d’investissement, d’accords de production étant contraires aux deux principes cardinaux que sont le « traitement national » (il s’agit d’une notion de droit international, fondatrice de l’OMC, présente dans l’article 3 de l’accord du GATT et dont l’objectif est d’assurer une égalité de traitement entre les produits étrangers importés et les produits de fabrication locale) et la clause de la nation la plus favorisée (l’accord d’un avantage à un État entraîne le même accord aux autres États).


Un groupe de professionnels français du cinéma et de l’audiovisuel constitué contre la libéralisation

C’est avec franchise que Pascal Rogard raconte que le petit nombre de professionnels, dont il fait partie, intéressé à l’époque par cette question et par les négociations, ne connaît pas ces traités et, à l’inverse, les agents de Bercy ne sont pas plus informés sur les sujets liés à l’audiovisuel et au cinéma. Est alors organisée une rencontre au cours de laquelle les professionnels expriment leur souhait de voir la culture exclue des négociations. Mais la réponse de Bercy est sans appel : cela est déjà signé. En effet, le champ d’application de la « négociation service » étant déjà déterminé, le secteur de l’audiovisuel et du cinéma ne peut sortir des discussions étant donné qu’il ne s’agit pas d’un service comme la santé ou la police. En revanche, se pose le problème de la préservation des règles en place puisque dans cette négociation, que Pascal Rogard qualifie de « bottom-up », il est parfaitement possible d’être dans le champ d’application du GATT sans être soumis aux règles de libéralisation – cela étant fonction des secteurs que l’on propose à la libéralisation.

Si de nombreuses personnes avaient un avis négatif sur le fait d’entrer dans les règles du GATT, Pascal Rogard précise qu’il s’agissait de prendre des mesures, souhaitées par un grand nombre de pays, pour faire face à l’unilatéralisme américain :

Le fait d’être à l’intérieur sans prendre d’engagement de libéralisation nous permettait de bénéficier de la protection que constitue le système GATT contre des mesures unilatérales américaines et de protéger notre exception. Le système ALÉNA (Accord de libre-échange nord-américain), quant à lui, n’est pas si avantageux pour les Canadiens car certes, ils ont le droit d’exclure leurs industries culturelles du champ de la libéralisation, mais les Américains sont en droit, même s’ils ne l’ont probablement jamais fait, d’exiger des compensations financières si un certain nombre de mesures ne leur plaisent pas. C’est ce qui a été récemment rappelé à l’occasion de la signature à nouveau des accords ALÉNA avec le Mexique et le Canada.

La compétence commerciale et la compétence concurrente ont été déléguées à la Commission européenne, mais l’avantage, en matière de culture, est que joue la règle de l’unanimité – celle-ci ayant été à nouveau évoquée par le président Hollande au moment du traité transatlantique. En matière fiscale également, pour qu’il y ait un engagement de libéralisation sur la culture, il est nécessaire que tous les pays soient consentants. Cela donne à la France, protectrice de la culture, une position forte (jusqu’à ce qu’elle considère d’autres intérêts plus puissants nécessitant un échange).

La négociation s’arrête au moment où les principaux négociateurs – à l’époque les « pays riches » – considèrent qu’il y a un équilibre entre ce qui est offert et ce qui ne l’est pas. Pascal Rogard raconte :

Les Américains voulaient absolument l’ouverture de l’audiovisuel. L’Europe, qu’ils appelaient “la forteresse Europe”, avait en effet adopté la directive Télévisions sans frontières qui prévoyait des quotas européens sur l’ensemble des télévisions en Europe.

Il y a donc cette volonté américaine de mettre en cause les règles européennes. À cette époque, la France défend ses idées, les relations sont bonnes avec l’Italie et l’Espagne, plus délicates avec certains pays nordiques, ainsi qu’avec l’Allemagne qui avait des intérêts commerciaux importants à défendre dans d’autres secteurs. Ainsi, ce qui se révèle notoire pour les professionnels français du cinéma et de l’audiovisuel est d’obtenir qu’il n’y ait pas d’engagement de libéralisation. C’est dans ces conditions que naît le concept d’exception culturelle.

Ce concept n’a rien de juridique. Il n’y a jamais eu d’exception culturelle dans les accords du GATT. Il est médiatique. Mais il a fonctionné magnifiquement puisque les agriculteurs ont voulu se l’approprier, après il y a eu l’exception sportive, etc.

Plusieurs points concourent à aider ces professionnels dans la négociation. D’abord, à Bruxelles, Leon Brittan, Commissaire européen au commerce, en très bon négociateur, comprend que les Américains sont très appâtés par le secteur audiovisuel européens et qu’ils feront des concessions encore plus importantes dans d’autres secteurs (services financiers notamment). Les services audiovisuels sont donc bons à offrir pour que l’Europe obtienne des avantages commerciaux non négligeables. Mais le président de la Commission européenne, Jacques Delors, défenseur de l’exception culturelle, souhaite que ne soit pris aucun engagement sur l’audiovisuel.

Le deuxième point qui contribue à aller dans le sens des professionnels est le contexte politique français. Le temps est à la cohabitation entre le président Mitterrand et le chef du Gouvernement Balladur pour qui la culture n’est pas la préoccupation première. Il met plutôt l’accent sur les questions agricoles et élabore une stratégie visant à « faire monter en puissance » la culture lors des négociations commerciales de la politique internationale afin, par la suite, de la lâcher au profit de l’agriculture. Mais pour la majorité des Français, la culture est devenue plus importante que l’agriculture. Balladur ne peut donc lâcher du lest sur l’exception culturelle de peur de donner le sentiment de perdre la négociation du GATT. Pascal Rogard raconte :

Je me souviens, durant cette période, Édouard Balladur nous avait demandé d’organiser un sommet franco-italien en Italie. On était parti avec toute une délégation de cinéastes, Claude Miller, Roman Polanski… On y retrouvait les grands cinéastes italiens à la Villa Médicis. Il y avait Édouard Balladur, Jacques Toubon, on allait discuter avec les cinéastes. J’avais prévenu l’Élysée de cette réunion parce que c’était normal que le Président soit au courant. Vous savez tous que François Mitterrand était toujours en retard. La réunion était prévue à 15h, Édouard Balladur arrive, tous les journalistes se précipitent sur lui. 15h01, François Mitterrand arrive. Et il s’installe au milieu, Édouard Balladur à droite, Jacques Toubon à gauche. Édouard Balladur n’a pas pu placer une seule parole. François Mitterrand prévoyait une porte de sortie pour le cas où il serait obligé de lâcher un secteur. Il nous disait : “le résultat de la négociation, Messieurs les cinéastes, dépend de vous, mobilisez-vous !”

L’accord aboutit le 13 décembre 1993, deux jours avant la clôture de la négociation GATT. Bill Clinton fait une dernière tentative auprès de l’Espagnol Felipe González, espérant que l’Europe propose une ouverture sur les questions audiovisuelles. Mais les Européens refusent unanimement, et Bill Clinton doit alors baisser les bras. Pascal Rogard partage le sentiment qui anime le groupe de professionnels à ce moment-là :

On s’est tous retrouvés en pleurant, à bout de nerf, avec toutes les équipes de négociation de Jacques Toubon, quelques professionnels, au ministère de la Culture. Durant les négociations, quand on finissait les soirées, on était battus et on remontait pendant la nuit. Tous les jours, il se passait quelque chose !


De l’exception culturelle à la diversité culturelle

Pascal Rogard rappelle ensuite qu’au sujet de la diversité culturelle, c’est la diplomatie française, sous l’impulsion de Jacques Chirac avec Sheila Copps, ministre canadienne, qui a eu l’idée de faire un instrument politique positif pour défendre la culture. Il se souvient :

Nous en avions marre d’être sur la défensive. Chaque fois qu’on allait à un sommet, à chaque négociation, notre objectif était qu’elle échoue pour qu’il n’y ait aucun engagement de libéralisation. L’exception culturelle est devenue le symbole du nationalisme étriqué. Cela ne pouvait pas rassembler. On a emprunté le concept de “diversité culturelle” aux Canadiens.

En deux ans, un texte est adopté par l’Assemblée générale de l’UNESCO et dans les six mois qui suivent, il est ratifié par les trente pays. Si sa valeur juridique n’est pas « extraordinaire », il a tout de même permis de faire comprendre à José Manuel Durão Barroso, président de la Commission européenne, qu’il cessait ses engagements lorsqu’il a lancé le traité transatlantique :

Après avoir solennellement signé la convention UNESCO au nom de l’Union européenne, José Manuel Durão Barroso a lancé le traité transatlantique avançant le fait qu’il devait attirer Barack Obama – qui avait alors le soutien d’Hollywood. Or normalement, avec ce traité, l’Europe ne pouvait pas prendre d’engagements de libéralisation sur la culture.

Un autre personnage important gravite autour de ces événements : il s’agit de Pascal Lamy, Commissaire européen au Commerce qui a ensuite été directeur général de l’OMC. Il suggère aux professionnels de l’audiovisuel de laisser tomber l’unanimité, car le concept d’exception culturelle était devenu, selon lui, une valeur universelle que personne ne remettrait en cause. Mais les professionnels préfèrent sécuriser l’unanimité auprès de Valéry Giscard d’Estaing, chargé de faire le traité, en dépit des demandes de Pascal Lamy. La règle fut donc conservée.


Quid de l’exception culturelle aujourd’hui ?

Plus récemment, en 2013, le président François Hollande défend fermement l’exception culturelle, avec l’aide de l’Angleterre, lors du sommet du G8 face au président américain, Barack Obama. Ces sujets sont amenés à être reconsidérés notamment, car les Américains veulent libéraliser le commerce électronique et en particulier celui des œuvres. Selon Pascal Rogard, les services audiovisuels ou le cinéma ne seront pas directement pointés, mais seront avancées des règles générales d’encadrement des ventes électroniques.

Pascal Rogard rappelle ensuite qu’en janvier 2019, le Parlement européen a publié la directive révisant les règles applicables aux Services de Médias Audiovisuels permettant à chaque pays de l’Union de soumettre les opérateurs Internet localisés dans un autre pays à des obligations de financement de la création nationale et européenne et ce, en fonction du chiffre d’affaires réalisé dans le pays. Il y est question d’une règle de quotas minimum correspondant à 30 % d’œuvres européennes sur les plateformes.

C’est la base de la défense. C’est grâce à cet acquis communautaire que des pays voulant favoriser leur création peuvent prendre des règles plus fortes. […] C’est par exemple au nom de cette convention que l’on peut mettre en place un quota linguistique sans se faire rabrouer par Bruxelles, précise Pascal Rogard.

Il conclut ainsi :

Il faut reconnaître que depuis 1993, rien ne s’est passé. On va peut-être avoir un nouvel ordre mondial où le commerce va reprendre. Je crois que l’on est plutôt désormais dans des négociations entre ensembles régionaux et plus tant dans des négociations globales. Rappelons que la règle de l’OMC est le consensus, nécessitant l’accord de tous les pays. Les rapports commerciaux sont de fait maintenant beaucoup plus complexes. Le sujet va se reposer dans un ou deux ans. Il faut toujours être vigilant, surveiller, être attentif. Mais après l’ “exception culturelle”, la “diversité culturelle”, on peut inventer encore un troisième terme !

Synthèse réalisée par Lucie Alexis, maître de conférences à l’Université Paris II Panthéon-Assas

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Citer ce billet
chmc2 (2020, 24 février). L’exception culturelle. Politiques de la culture. Consulté le 22 juin 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/mrn6

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