Le cheminement de la loi, du projet de 1973 au projet de 1976. Communication d’Eric Lengereau

Du 27 février au 3 avril 2017, Politiques de la culture met en ligne les communications et les témoignages donnés à l’occasion de la journée d’étude sur le 40^e anniversaire de la loi sur l’architecture

Communication d’Eric Lengereau, architecte, historien

Lorsque le président de la République Georges Pompidou prend son crayon rouge, c’est le plus souvent pour griffonner quelques mots sur une note que lui adresse un de ses proches conseillers à l’Élysée, en haut à gauche de la première page. Pour les Affaires culturelles, son proche conseiller est son beau-frère, Henri Domerg. Les questions d’architecture relèvent de ses responsabilités. C’est par lui que tout passe et, logiquement, à l’automne 1969, il lui revient d’analyser pour le chef de l’État le rapport dont tout le monde parle dans les milieux autorisés. C’est le rapport rédigé par l’ancien préfet René Paira à la demande du cabinet d’André Malraux. Son titre est le suivant : « Propositions pour une réforme de la fonction d’architecte ». Il est rendu in extremis, au lendemain du référendum fatal qui achève la décennie gaullienne, entre les deux tours de l’élection présidentielle. Après avoir lu l’analyse du rapport Paira que lui transmet Henri Domerg, Georges Pompidou couche sur le papier l’appréciation suivante : « C’est une affaire bien compliquée. Il faut cheminer avec prudence ».

Je commence ma communication pour cette journée d’étude par cette citation du président de la République pour souligner qu’en novembre 1969, lorsque les propositions du rapport Paira empruntent les chemins sinueux de la hiérarchie administrative de l’État, en montée puis en descente, on peut déjà percevoir qu’un éventuel projet de loi sur l’architecture fera effectivement un périple délicat, « une longue marche » comme le souligne l’intitulé de cette première table ronde. Le rapport Paira fait trois propositions. La première avance la notion d’une « Garantie architecturale » qui devrait être exigée pour toute construction. La deuxième concerne la qualité architecturale des constructions publiques qui devrait être exemplaire. La troisième suggère la mise en place d’un dispositif de recherche architecturale qui devrait stimuler et promouvoir la qualité architecturale des édifices.

Reprenons ces trois propositions en sens inverse. La troisième mènera à la commande d’un rapport spécifique, celui d’André Lichnerowicz, qui contribuera à la création d’une politique de recherche architecturale, le 10 février 1972, avec la mise en place du CORDA (Comité d’orientation de la recherche et développement en architecture). La deuxième conduira également à la commande d’un rapport spécifique, celui de Claude Cornuau, qui contribuera à la création de la MIQCP (Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques), le 20 octobre 1977. Mais c’est la première proposition qui nous intéresse ici, et de manière prioritaire. C’est celle de la « garantie architecturale ». Vu d’ici, aujourd’hui, quarante-sept ans plus tard, vous conviendrez avec moi que cette formule peut étonner. Elle peut faire sourire. A l’époque, elle a beaucoup intrigué et elle a aussi beaucoup inquiété. Mais elle est le point de départ du projet de loi sur l’architecture dont nous parlons aujourd’hui. Je devrais d’ailleurs plutôt parler des deux ou trois projets de loi qui se sont succédé. Pour ma part, je distingue le projet de loi sur l’architecture de 1973 et le projet de loi sur l’architecture de 1976. L’un appartient au moment pompidolien et l’autre appartient au moment giscardien.

Tout de suite, en cet automne 1969, trois réunions interministérielles sont organisées pour examiner la portée de cette troisième proposition du rapport Paira. Elles sont présidées à Matignon par Michel Roux, le conseiller du Premier ministre Jacques Chaban-Delmas. Deux ministères sont directement concernés : la Culture et l’Équipement. Sont présents les collaborateurs d’Edmond Michelet pour la Culture et les collaborateurs d’Albin Chalandon pour l’Équipement. Les échanges sont copieux et significatifs de tout ce qui sépare les uns des autres, dès le début, et pour bien longtemps. Mais c’est surtout l’autorité d’un architecte bien connu de la profession qui donne le ton de ces échanges et qui vient affirmer que le ministère de l’Équipement n’acceptera jamais cette idée de « garantie architecturale ». Architecte-conseil de l’Etat et concepteur de Sarcelles, Jacques Henry-Labourdette est conseiller technique au cabinet d’Albin Chalandon. Pour lui, c’est une grave erreur de considérer qu’on pourrait ainsi garantir une qualité architecturale pour le cadre de vie des Français. A ses yeux, on ne pourrait rien garantir du tout en accordant un monopole aux architectes, en assurant la promotion de cette profession, et en imaginant qu’une loi pourrait imposer le recours obligatoire à cet architecte qui n’inspire plus confiance à grand monde, tant les erreurs du passé récent condamnent les villes et les campagnes de notre présent et de notre futur.

Ce qu’il faut dire surtout, c’est que cette dynamique naissante (ou renaissante) qui envisage de légiférer pour la qualité architecturale vient en tous points s’opposer à la politique menée tambour battant par Albin Chalandon. Lui, cet ancien résistant proche du Premier ministre, souhaite avant tout que les Français accèdent à la propriété d’une maison individuelle. Contre vents et marées, et contre sa propre administration du ministère de l’Équipement, il veut libéraliser l’urbanisme dans son ensemble et, si possible, supprimer toutes les règles et procédures, y compris même le permis de construire. A son collègue de la Culture, il adresse les mots sympathiques suivants : « Je ne crois pas que la qualité architecturale puisse être le résultat d’aucune procédure dite de « garantie ». Il ne m’est donc pas possible de donner, en tant que responsable de la construction et de l’urbanisme, mon accord sur le texte que vous avez bien voulu me soumettre ».

Ce qu’il faut dire aussi, c’est que même au cabinet de Jacques Chaban-Delmas, c’est le scepticisme qui l’emporte. Michel Roux voit défiler dans son bureau tous les ténors de cette profession d’architecte déjà très mobilisée. Aucun ne parvient à le convaincre qu’un tel projet de loi serait autre chose qu’un chèque en blanc pour les architectes, et non pas un vrai tremplin pour l’architecture. Pendant que les organisations professionnelles se mobilisent en tous sens et qu’une première proposition de loi est déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale par quelques députés, les administrations de l’État sont au point mort : il est urgent d’attendre.

Ce qu’il faut dire enfin, c’est que cette insondable notion de « garantie architecturale » suggère que c’est à l’État de prendre en charge les enjeux de la qualité architecturale du cadre de vie des Français. Elle suggère que c’est à l’État de s’assurer que telle ou telle construction possède les caractéristiques d’une qualité architecturale et que telle ou telle autre construction ne les possède pas. Vaste programme !

Au vrai, je dois souligner qu’au début des années soixante-dix, le traumatisme architectural français est profond. Il est durable. Il paraît incurable. La question architecturale n’est étrangère à personne, et pourtant on n’a jamais tant dénigré cette fonction d’architecte représentée jusqu’au sommet du pouvoir par les grandes figures de la profession, les mandarins qui se sont partagé la commande à l’échelle du pays, les chefs d’atelier qui se sont partagé la formation de leurs successeurs dans des conditions largement contestées.

Pour notre projet de loi, l’année 1970 est celle d’un vrai retard à l’allumage. L’année 1971 n’est pas plus dynamique. L’attentisme règne. Le président de la République suit avec une attention quasi quotidienne l’évolution de « son » projet architectural pour le centre Beaubourg. Il assume tant que faire se peut la destruction des Halles de Baltard au cœur de la capitale. Le directeur de l’Architecture de la rue de Valois a bien été sollicité pour faire avancer le chantier de ce projet de loi mais, devant l’inertie de toute sa hiérarchie, Michel Denieul ne se sent pas pousser des ailes sur le sujet. Comme beaucoup, il se pose une question simple et évidente : si le législateur venait à imposer le recours obligatoire à l’architecte pour qu’une qualité architecturale soit effectivement au rendez-vous, alors cela signifierait que l’Etat est en mesure de garantir au préalable que ces architectes ont été correctement formés. Autrement dit, il faudrait absolument que ces architectes soient de bons architectes. Mais qu’est-ce qu’un bon architecte ? Et quelle est-elle, cette qualité architecturale que chacun souhaite pour le bien de la Collectivité ?

Georges Pompidou l’a dit, l’a redit et l’a écrit avec son encre rouge sur la première page des notes de ses proches conseillers : la formation des architectes doit s’éloigner le plus possible de l’enseignement universitaire qui est la gangrène de la France.

Mais ce n’est pas ce qui se passe dans les faits car les unités pédagogiques d’architecture n’ont qu’une soif : intégrer les sciences humaines et sociales dans la formation des architectes pour que le profil de l’architecte de demain soit celui d’un intellectuel dans la cité. Un brin désabusé, en moyens termes avec son ministre, Michel Denieul pense la même chose que le président de la République qui le connaît bien et qui le nomme préfet du Lot, son département dont il veut préserver le patrimoine.

Le projet de loi sur l’architecture prend un nouveau départ lorsque Jacques Duhamel, le ministre des Affaires culturelles, accueille avec Jacques Rigaud, son directeur de cabinet, le nouveau directeur de l’Architecture. Il s’agit d’Alain Bacquet. C’est un membre du Conseil d’État comme eux. Mais c’est surtout l’artisan de la loi d’orientation foncière voulue en 1967 par le ministère de l’Équipement sous l’autorité d’Edgard Pisani. Alain Bacquet est chargé de relancer la machine. Avec ses collaborateurs, il propose de couper la poire en deux. D’accord pour un monopole accordé aux architectes mais à condition que ce soit un monopole partiel. Vous l’avez compris : cet oxymore tactique fait émerger la notion de seuil logiquement doté de son « au-delà » et son « en-deçà ». Au-delà du seuil : recours obligatoire à un architecte. En-deçà du seuil : aide architecturale obligatoire mais gratuite. Voilà le sens du projet élaboré par Alain Bacquet.

Georges Pompidou reçoit le nouveau directeur de l’Architecture le 30 août 1972 et sa perception du problème commence à s’éclaircir. Il comprend mieux les enjeux de ce projet de loi. Comme beaucoup d’autres, il en vient à reconnaître qu’il faut bien se faire une raison : si l’on veut promouvoir en France la qualité architecturale des constructions, quelle que soit cette qualité d’ailleurs, il est préférable que la profession d’architecte soit en bonne santé, et non pas dépréciée par tous, rejetée par chacun, et rendue coupable de tous les maux. L’année 1972 permet au projet d’Alain Bacquet de circuler en interministériel, comme on dit. Malheureusement, Olivier Guichard, le ministre de l’Équipement, parvient encore à convaincre ses collègues du Gouvernement. Presque tous les ministres s’opposent au projet que porte Jacques Duhamel. On sait qu’il faut avancer d’une manière ou d’une autre, mais il est urgent d’attendre.

La méfiance vis-à-vis des architectes est partout. Alors une loi pour l’architecture qui viendrait à être une loi pour les architectes, peu de gens sont prêts à y adhérer. Edgard Pisani, qui ne manque pas une occasion de s’exprimer sur le sujet, a raconté à plusieurs reprises cette anecdote qui reste une leçon valable aujourd’hui pour toutes les politiques publiques, y compris les politiques culturelles, y compris cette politique de l’architecture qui se cherche encore. A l’été 1961, il est convoqué à la Boisserie par le général de Gaulle qui va lui confier le ministère de l’Agriculture. Edgard Pisani écoute attentivement les premières consignes et instructions à l’issue desquelles le chef de l’État lui dit la chose suivante (je cite de mémoire) : « Vous allez être le ministre de l’Agriculture du Gouvernement mais attention, vous ne serez pas le ministre des agriculteurs ».

L’année 1973 permet enfin à Matignon de trouver un angle de tir pour un fragile consensus au sein du Gouvernement. Le projet de loi sur l’architecture arrive sur le bureau du Sénat. Il est discuté en séance publique le 7 juin 1973. Pour le Gouvernement, c’est le ministre des Affaires culturelles, Maurice Druon, qui est à la manœuvre. Pour la Commission des Affaires culturelles, le rapporteur est Michel Miroudot, qui commence son exposé introductif par ces quelques mots : « Pour la première fois en France, la qualité architecturale est décrétée d’intérêt public. L’Homme découvre souvent les choses au moment de les perdre ». Mais un peu plus loin, il souligne que le projet du Gouvernement est totalement déséquilibré. Dans l’exposé des motifs, une moitié est bien consacrée à l’architecture et une autre moitié est bien consacrée à la profession d’architecte. Or dans le corps du projet qui comporte trente-huit articles, un seul concerne l’architecture et trente-sept la profession d’architecte.

Au cours de cette séance du 7 juin 1973, les débats sont riches et animés. On apprend qu’un amendement de la Commission attire l’attention de chacun. Il propose que « l’adaptation esthétique de l’architecture à son cadre ou à ses environs » ne reste pas seulement un principe abstrait contenu dans l’exposé des motifs. Il suggère que ce principe ait une portée juridique. Michel Miroudot veut absolument que la question fondamentale qui motive ce projet de loi, c’est-à-dire l’harmonie des constructions avec les perspectives et le site environnant, devienne effectivement une question de droit. Il faut à ses yeux que la loi puisse garantir que les constructions, « leur situation, leurs dimensions ou l’aspect extérieurs des bâtiments », ne puissent pas « porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». La Commission propose qu’un décret en Conseil d’État puisse fixer les modalités selon lesquelles est vérifié le respect de ces obligations. Pour le Gouvernement, Maurice Druon souligne qu’une telle recherche d’esthétique et d’harmonie ne pourra produire que d’innombrables recours. Il s’oppose donc à cet amendement qui est finalement… adopté.

On apprend également que le projet du Gouvernement prévoit que le recours obligatoire de l’architecte ne concerne que son travail de conception, et pas la mission complète. On perçoit enfin que beaucoup d’hésitations subsistent quant à la mission effective de ces organismes d’aide architecturale à la conception du projet. Bref, comme le souligne amusé le sénateur Marcel Lucotte, « on sent dans le texte comme une tension interne ». Dans l’hémicycle du Palais du Luxembourg, l’opposition s’est opposée. Par une question préalable qui sera rejetée, elle a affirmé qu’il y avait là une belle ambition, exprimée à merveille par l’exposé des motifs, mais qu’en réalité les trente-huit articles du projet ne concernent que l’organisation de la profession d’architecte. Comme le dit l’auteur de la motion, Léon Eeckoutte, « La montagne a accouché d’une souris ».

Après de multiples corrections, le projet de loi est adopté par le Sénat mais personne n’est satisfait car chacun sait bien qu’il n’ira pas plus loin. Il y a de nombreux blocages conceptuels qui n’ont pas pu être surmontés. Légiférer sur la qualité architecturale, c’est faire entrer le jugement esthétique dans le droit. C’est pour cette raison que le projet de loi, qui ne le peut pas, se concentre sur ce qu’il peut, c’est-à-dire la profession d’architecte. Depuis Alger, Fernand Pouillon analyse le projet de loi voté par le Sénat. Il envoie une belle lettre au président de la République et au Premier ministre. Ses mots sont les suivants : « Il aurait été plus exact de l’appeler « projet de loi pour assurer la vie des architectes » car il n’est guère question d’architecture dans ce texte, à l’exception de l’article 1… Après l’avoir annoté, je me suis aperçu que c’était un monstre et on ne peut pas modifier un monstre pour en faire un être normal. Il faut le tuer ».

Au sein du Gouvernement, le portage politique du projet s’est estompé, notamment du côté de la rue de Valois. Alain Bacquet comprend bien qu’au niveau politique, le compte n’y est pas. Il voit bien que la question du seuil a fait son chemin et qu’elle sera conservée, mais il doit se rendre à l’évidence : les choses ne sont pas encore mures. Et ce n’est pas la polémique des tours de la Défense venant s’imposer dans la perspective de l’Arc de Triomphe qui aide à clarifier le débat : il est urgent d’attendre. Le ministère de l’Équipement ne s’oppose plus trop à la question du seuil, car il sait déjà plus ou moins à quel niveau il sera fixé. Il sait déjà que ce fameux seuil laissera une partie très majoritaire de la construction française hors de portée du recours obligatoire à l’architecte. Mais l’en deçà du seuil préoccupe tout de même beaucoup les collaborateurs de Pierre Mayet dans les couloirs du Quai de Passy : ils ne veulent pas entendre parler de ces organismes départementaux d’aide ou de conseil architectural. C’est une chasse gardée des DDE qui ont reçu mission de promouvoir la qualité architecturale dans l’urbanisme et la construction aux côtés des élus. C’est une chasse gardée des architectes-conseils et des architectes consultants qui travaillent aux côtés d’Antoine Givaudan à la redoutable DAFU, la direction de l’Aménagement foncier et de l’Urbanisme. Pour eux, pas question de voir naître des CAU et des CAUE.

Bref, le projet de loi doit subir une énième panne et c’est le nouveau paysage politique du giscardisme au pouvoir qui va permettre le dépannage. Mais peut-être faut-il souligner que c’est le nouvel attelage politique de l’Exécutif qui va permettre au Gouvernement de retourner vers le Parlement avec un nouveau projet de loi.

Alain Bacquet et ses collaborateurs se remettent au travail sous l’autorité de Michel Guy, secrétaire d’État à la Culture. A Matignon, Jacques Chirac a un œil très positif vis-à-vis de l’architecture et des architectes. A l’intérieur de son cabinet, il a un chargé de mission du nom de Jean-Pierre Bady. A l’extérieur de son cabinet, il peut se nourrir de conseils et pressions en tous genres. Mais une voix compte plus que les autres, c’est celle d’Alain Gillot, le président de l’UNSFA. A l’Élysée, Valéry Giscard d’Estaing a un point de vue sur l’architecture. Il en a même plusieurs. Ils prennent tous l’exact contre-pied de ce que pensait son prédécesseur. Dans son cabinet, il a un conseiller du nom de Pierre Richard.

Malgré les harmonies de façade qui font la cohérence des premiers mois du septennat giscardien, les relations entre Culture et Équipement à propos d’architecture restent tendues, voire très tendues. Et puis, on le sait, à la tête du pays, le tandem Giscard/Chirac commence très vite à connaître des difficultés. Les deux droites de la majorité s’observent, se mesurent et s’affrontent. Pour le second projet de loi sur l’architecture, l’ambiance de travail a ceci de particulier qu’une droite à son point de vue sur l’architecture dans ses rapports avec l’urbanisme, et que l’autre droite en a un autre.

Les enjeux idéologiques sont les mêmes, mais il faut dire que le contexte a changé. Le projet de loi arrive sur le bureau du Sénat en novembre 1976. Il parvient à l’Assemblée nationale en décembre 1976. Il n’est pas question d’analyser en détail les débats fort intéressants des deux Chambres qui ont à examiner ce texte qui a été estampillé « déclaration d’urgence ». On est à deux pas de Noël. Après l’adoption du Sénat, les députés du Palais Bourbon doivent se pencher sur ce projet de loi dont on entend parler depuis des années et des années, qui a paraît-il une si haute importance, et qu’il faut examiner en urgence durant six séances, à la veille de la clôture de la session parlementaire. Les débats mobilisent François Giroud qui a remplacé Michel Guy rue de Valois. Le rapporteur de la Commission des Affaires culturelles est Alexandre Bolo qui commence son exposé en disant : « Enfin, enfin, enfin », et qui continue en affirmant le point de vue suivant : « La difficulté, dans notre époque de clameurs et d’agitations, est de faire jouer aux formes architecturales une harmonieuse et silencieuse symphonie de rythmes immobiles ». Vaste programme là aussi !

Le nouveau projet de loi se présente sous ses meilleurs atours. Il affirme une « novation fondamentale » qui est un véritable pari sur l’avenir. L’idée force est la reconnaissance de l’intérêt public de la qualité architecturale. Le postulat de départ de cette idée force, c’est la présomption de compétences des architectes qui, de fait, obtiennent la confiance du législateur pour ne pas défigurer la France.

La loi sur l’architecture est votée le 3 janvier 1977. Contre cette droite giscardienne soumise aux influences historicistes d’un Bofill accueilli à bras ouverts, la droite chiraquienne s’est imposée. Elle est parvenue à faire voter une loi sur l’architecture que la gauche au pouvoir n’a jamais cru devoir abroger. Mais ce qu’il convient de préciser, pour conclure ce trop bref exposé, c’est que le vote de cette loi sur l’architecture a eu une conséquence directe : elle a achevé de convaincre les collaborateurs de Valéry Giscard d’Estaing que la politique de l’architecture devait quitter la rue de Valois pour rejoindre le Quai de Passy. On y pensait depuis déjà longtemps au ministère de l’Équipement. On en parlait aussi souvent à l’Élysée. Eh bien en mars 1978, au lendemain des élections législatives, lors de la formation du troisième gouvernement Barre, ce qui fut dit fut fait !

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