Une loi sur l’architecture, une loi pour l’architecture : des objectifs au bilan. Communication de Daniel Le Couëdic

Du 27 février au 3 avril 2017, Politiques de la culture met en ligne les communications et les témoignages donnés à l’occasion de la journée d’étude sur le 40^e anniversaire de la loi sur l’architecture

Communication de Daniel Le Couëdic, professeur à l’université de Bretagne occidentale

La loi sur l’Architecture, esquissée en 1924, partiellement concrétisée en 1940, reconsidérée en 1945, promise à un enrichissement au milieu des années 1960, remise en chantier en 1971, votée, dans un premier projet, par le Sénat en 1973 et enfin promulfuée le 3 janvier 1977, releva à certains égards de la régularisation et put de surcroît apparaître comme une normalisation après les turbulences de 1968. Bousculé et même condamné alors par beaucoup, l’Ordre s’en trouva en effet refondé et fortifié. L’édifice s’avéra solide puisque, quatre ans plus tard, il résisterait victorieusement à la 101^e promesse du programme présidentiel de François Mitterrand, qui le vouait à la disparition. En cela, cette loi fut une loi sur les architectes, dont les prérogatives et les modalités d’exercice se trouvaient en outre considérablement élargies. Mais elle aurait pu revêtir un aspect essentiellement administratif et technique, loin de l’emphase qui l’a caractérisée, faisant de l’architecture une « expression de la culture » et lui octroyant « l’intérêt public », ce qui justifie que nous en célébrions le quarantenaire.

La promesse d’une société libérale avancée

Cette loi prit son relief par son inscription dans le projet de « modernisation de la France » et d’instauration d’une « société libérale avancée » annoncé par Valéry Giscard d’Estaing lors de la campagne pour les élections présidentielles de 1974. Après son élection, la rupture promise fut immédiatement mise en scène par un cortège de décisions dites « de société », actualisant les normes sociales et ouvrant à des préoccupations latentes : création d’un secrétariat d’État à la Condition féminine (17/07/1974), octroi de la majorité à 18 ans (5/07/1974), légalisation de l’avortement (17/01/1975), instauration du divorce par consentement mutuel (11/07/1975). Dans ce mouvement, l’intérêt croissant pour l’environnement et le cadre de vie, pointé par les commissions préparatoires au VIIe Plan, ne pouvait être négligé. La loi relative à la protection de la nature fut ainsi promulguée le 10 juillet 1976, créant les réserves naturelles et instituant les études d’impact ; un mois plus tard serait déposé le projet de loi sur l’architecture.

A bien des égards, cette dernière fut une loi opportuniste, comme l’avait été celle du 31 décembre 1940 : désireux de réorganiser le travail sur des bases corporatistes, le gouvernement d’alors s’était saisi des intentions qui s’étaient manifestées en ce sens bien avant son installation. Dans le registre de l’architecture, elles s’étaient multipliées. Le 27 mars 1924, le député Félix Liouville avait rédigé un projet de loi protégeant le titre d’architecte, qui n’avait pas dépassé le stade du débat en commission ; la même année, la Fédération française des architectes avait suggéré l’instauration d’un ordre professionnel ; en 1925, lors du congrès de l’Association provinciale des architectes français, René Blondel, son vice-président, avait affirmé que réglementer le titre ne pouvait s’envisager sans l’obligation de posséder un diplôme ad hoc ; en avril et mai 1929, enfin, des circulaires avaient enjoint de dresser des listes départementales d’architectes agréés pour les travaux communaux. Cette dernière mesure avait eu peu d’effets : en 1939, 17 départements seulement avaient obtempéré. Mais, il n’empêche : le législateur de 1940 n’avait eu qu’à ramasser les pièces éparses jusque-là d’une organisation de la profession devenue inéluctable.

De même, la loi de 1977 a profité d’une cahoteuse gestation relancée en 1971 sous l’égide de Georges Duhamel, au nom déjà d’un cadre de vie renouvelé, que « la nouvelle société » imaginée par Jacques Chaban-Delmas – secondé en l’occurrence par Yves Cannac, que l’on retrouverait dans l’entourage de Valéry Giscard d’Estaing¹ – se faisait fort d’installer.

L’aboutissement de 1977 ne se comprend qu’en étant resitué dans le contexte beaucoup plus large de la réorientation de la politique du logement qui imposait une révision de l’urbanisme – dont une loi du 31 décembre 1976 porta d’ailleurs réforme – et, ultimement, une considération particulière pour l’architecture. La mise en branle de cette trilogie eut divers ressorts économiques et idéologiques, nouveaux pour les uns, d’ancienne facture pour d’autres.

Il s’agissait d’abord d’arracher l’État et les collectivités locales au gouffre financier qu’était le financement du logement. Reprenant une stratégie imaginée en 1966 au sein du gouvernement que dirigeait alors Georges Pompidou, qui avait engagé sa mise en œuvre dès son accession à la présidence de la République, il s’agissait, en profitant des constants progrès du pouvoir d’achat, de faire en sorte que les Français assumassent leur logement par leurs ressources, leur épargne et l’endettement. Le succès d’une telle politique ne pouvait se concevoir sans la mobilisation d’un très vif désir d’accession à la propriété que toutes les enquêtes depuis celle, fondatrice, réalisée par l’INED en 1947, montraient concentré sur la maison². En 1969, Albin Chalandon, ministre de l’Équipement et du Logement, annonça donc le lancement « d’une grande politique de la maison individuelle, désormais à la portée de tous »³.

Le pouls de l’opinion

Mais à côté de ces raisons économiques mises en avant depuis une décennie, l’entreprise de Valéry Giscard d’Estaing reposait sur une argumentation idéologique. Dans Démocratie française, ouvrage qu’il publia en 1976, premier président à se livrer à un tel exercice durant son mandat, il s’en expliqua sans détours : « On a construit, ou laissé construire, des ensembles d’inspiration collectiviste. Il faut aujourd’hui réserver la préférence à l’accession à la propriété sur le locatif, au logement individuel sur l’immeuble collectif »⁴. Christian Bonnet, qui serait ministre de l’Intérieur en 1977, avait été plus clair encore, quatre ans plus tôt, alors qu’il était secrétaire d’État au Logement : à la Revue de la construction, il avait donné sans réticence la traduction politique du propos : « Les propriétaires de maisons individuelles constituent un électorat conservateur – donc plus paisible – que les locataires, que ces derniers habitent des HLM ou des logements de grand standing »⁵. En 1975, fort de ces intentions et convictions, Valéry Giscard d’Estaing avait confié à Raymond Barre la présidence d’une commission chargée d’élaborer une réforme du financement du logement, qu’une loi, promulguée comme celle sur l’Architecture le 3 janvier 1977, vint concrétiser, privilégiant désormais l’aide personnalisée à l’aide à la pierre.

Consacrées successivement à l’environnement, à l’urbanisme, au logement et à l’architecture, ces lois consanguines furent systématiquement associées et souvent confondues dans les allocutions présidentielles, spécialement au théâtre municipal d’Orléans, le 18 juillet 1977, et à la maison de l’Unesco, le 20 octobre 1977. La première, essentiellement consacrée à la réforme du financement du logement, fut prononcée dans le chef-lieu du Loiret, ainsi récompensé pour avoir été en 1976 le département qui avait fait le meilleur accueil à la maison individuelle, réalisant 80% de ses logements sous cette forme. La seconde allocution, conclusive d’un symposium organisé par l’Académie d’Architecture à la demande du Président, portait un titre explicite : « Pour une politique de l’architecture »⁶.

Les propos présidentiels méritent l’exégèse, tant ils furent nouveaux, par leur inspiration, comme par leur phraséologie. Ils sont largement redevables à une étroite collaboration avec la Compagnie française d’études de marché et de conjonctures appliquées (Cofremca) créée en 1953 par Alain de Vulpian pour rendre opérationnelles les études sociologiques sur les « styles de vie », notion reprise des travaux de Daniel Yankelovich et Léo Brunett⁷. D’abord destinés aux entreprises, les travaux de cette société avaient progressivement intéressé une frange de la classe politique soucieuse, elle aussi, d’élucider et, mieux, de prévoir les évolutions des mentalités et des comportements. Valéry Giscard d’Estaing avait figuré parmi les premiers à comprendre le parti électoral qu’on pouvait tirer des efforts de la Cofremca pour mettre en évidence des groupes « déterminés par des schémas de pensée, des systèmes de valeur, des croyances, des attitudes, des désirs », dont il conviendrait à l’avenir de se soucier et qu’il serait même habile de contenter avant qu’ils n’aient formulé une demande explicite. En 1974, il avait même obtenu que Gérard Demuth, créateur avec Yves Rickebusch de la méthode 3SC de détermination des courants socioculturels qui ferait le succès de l’entreprise, organisât la communication de sa campagne présidentielle et il lui savait gré d’avoir favorisé son élection⁸.

Une tribu malheureuse

Appuyé sur les études de la Cofremca, dont il utiliserait les services durant tout son septennat et même après, Valéry Giscard d’Estaing s’employa constamment à donner un caractère sensible, voire affectif, à des considérations formulées ordinairement sur le mode technocratique⁹. Ainsi, renonçant à discourir sur « l’accession à la propriété de la maison individuelle », il préféra manifester son intention de « rendre les Français propriétaires de la France »¹⁰. Surtout, soucieux de se démarquer radicalement de la période précédente, il plaida pour « un urbanisme naturel », se faisant fort d’édifier « un environnement à la française », titre d’une brochure regroupant ses écrits et discours sur la question, qu’il diffusa en 1977. Et d’en livrer les arcanes : il serait « un environnement quotidien conforme aux traditions de la France, faites de mesure et d’harmonie, conforme aussi aux aspirations nouvelles des Français pour un cadre de vie plus équilibré ». L’architecture se devait d’apporter sa pierre à l’édifice : le Président y tenait.

La Cofremca théorisa également les « tribus », segments de la société fortement solidaires, caractérisés par des schémas de pensée partagés et non plus par des déterminants socio-démographiques¹¹. Leur comportement politique se trouvait évidemment affecté par leur sentiment d’être prises en considération ou au contraire délaissées. Les architectes constituaient alors une tribu incontestablement décontenancée et malheureuse, ce qui s’expliquait par une conjonction de phénomènes néfastes. L’habitat individuel, stimulé par la réorientation de la politique du logement, leur échappait ; la crise économique engendrée par les chocs pétroliers affectait leur activité, rendue de surcroît cahoteuse par la généralisation progressive des concours depuis la publication des décrets de 1973 sur les marchés publics d’ingénierie et d’architecture ; la suppression du numerus clausus, que pratiquait naguère l’ENSBA, faisait peser le spectre d‘une concurrence sans cesse accrue¹² ; l’effondrement du dogme moderniste, sapé par le bouillonnement doctrinal et théorique des « unités pédagogiques » engendrait le désarroi ; enfin, pesait le sentiment accablant d’être les mal-aimés de la société. Il était indispensable de rasséréner vite ces architectes désemparés, car « l’environnement à la française » ne pouvait se prêcher face à leur opposition. Or, elle prenait du relief et s’était même fortement manifestée en 1975, de l’hostilité au projet de loi du 15 juillet, qu’il avait fallu remiser, à la manifestation du 23 septembre sous les fenêtres du ministre, démonstration s’il en fallait encore de la capacité de la tribu à ravaler ses divergences et à faire bloc.

Une loi, enfin

En dépit des difficultés à la rédiger, une loi s’imposait. Son élaboration fut relancée selon des modalités très politiques, avec comme interlocuteurs le président du Conseil supérieur de l’Ordre et celui de l’Union nationale des syndicats français d’architectes (Unsfa), dont l’influence n’avait cessé de croître depuis sa constitution en 1969. Le premier, Jean Connehaye, adhérait à la Fédération des Républicains et Indépendants, bientôt mué en Parti Républicain : en 1977, il serait conseiller de Paris, élu dans le XVIe arrondissement. Quant au second, Alain Gillot, qui était parvenu à la tête de son mouvement en 1973, il militait à l’Union des Démocrates pour la République (futur Rassemblement pour la République) et avait l’oreille de Jacques Chirac : il serait élu député européen en 1979. Á Jean-Yves Andrieux et Frédéric Seitz, traquant les relations entre « Pratiques architecturales et enjeux politiques », ils confièrent que « l’affaire s’était réglée entre Giscard et eux à l’Élysée le 15 juillet 1976 »¹³. Ce jour-là, un marché fut effectivement conclu. En échange de la sauvegarde et même du renforcement de l’Ordre ; de l’instauration d’un seuil au-delà duquel le recours à l’architecte serait obligatoire ; de la modernisation des conditions d’exercice autorisant la création de sociétés ; et enfin de la reconnaissance très symbolique de « l’utilité publique » de l’architecture – que Pierre Glénat, alors président de l’Unsfa, avait négociée dès 1972 -, Connehaye et Gillot admirent la création du statut d’agréé en architecture, accordé sous conditions aux maîtres d’œuvre sans diplôme exerçant depuis cinq ans, et la création d’un Conseil d’Architecture et d’Urbanisme dans chaque département.

Ce dernier point, déjà évoqué en 1975, avait alors constitué un casus belli, tant était grande, chez une majorité d’architectes installés, la crainte qu’ils ne fussent le cheval de Troie de la Gauche, qui ne manquerait pas de les transformer en ateliers populaires, si elle parvenait un jour au pouvoir. La certitude que ces organismes au statut associatif – qui deviendraient Conseil d’Architecture, d’Urbanisme et d’Environnement (CAUE) au cours de la discussion du projet de loi – ne pourraient en aucune façon se livrer à la maîtrise d’œuvre emporta la décision, sans toutefois lever les préventions à leur encontre. Valéry Giscard d‘Estaing y tenait particulièrement car, dans « la société libérale avancée », le conseil devait primer l’obligation et l’association, figure de proue de la société civile, prévaloir sur l’administration chaque fois que la chose était envisageable. De surcroît, en 1969, le rapport remis par René Paira avaient déjà émis des préconisations dans ce sens et, en 1974, l’assistance architecturale créée par les circulaires Guichard avait montré la paisible faisabilité de la chose, que 12 départements et quelques parcs naturels régionaux avaient expérimentée avec satisfaction. Selon l’expression de Nicole Singier¹⁴, l’idée était de déployer les « architectes aux pieds nus » des CAUE sur des terrains délaissés jusque-là, où ils porteraient la bonne parole et amèneraient leurs terres de mission à l’urbanisme et à l’architecture « naturels » appelés à façonner « l’environnement à la française ».

Une brève satisfaction

Le marché parut équitable et la réception de la loi fut généralement favorable, excellente même si l’on en croit Architecture information, la revue que l’Ordre et l’Unsfa avaient créée de conserve pour glorifier l’édifice professionnel, dont ils pensaient avoir solidement jeté les bases¹⁵. La satisfaction fut brève. Au mois de mars, la publication des décrets d’application provoqua la consternation. Le seuil du recours obligatoire, tant attendu, fut en effet fixé à 250 m2, ce qui en excluait la maison individuelle qui, en 1978, représenterait 70% des logements mis en chantier ! Mais, l’inquiétude de Connehaye et Gillot, qui s’en ouvrirent à l’unisson, découlait tout autant de la tonalité de ces décrets, rédigés « comme s’il s’agissait d’organiser un immense jardin »¹⁶. Et de craindre, « un urbanisme bébête faisant suite à un urbanisme délirant »¹⁷. Les manœuvres reprirent donc illico : le 23 mai, Alain Gillot fit parvenir au premier ministre une note « faisant le point de façon détaillée sur les craintes et les espoirs de la profession d’architecte » ; se voulant rassurant, mais avouant ses inquiétudes en filigrane, le 7 juin, il écrivit à tous ses confrères pour les informer que « depuis le vote de la loi sur l’Architecture, la profession s’acharnait à faire prévaloir son point de vue ». L’Ordre et l’Unsfa pensèrent tenir un début de satisfaction le 27 juillet, lorsque Michel d’Ornano, alors ministre de la Culture et de l’Environnement, donna une conférence de presse pour annoncer « une réforme en profondeur de l’enseignement de l’architecture » consécutive au rapport remis par Jacques Narbonne en 1976, qui n’avait pourtant pas été rendu public, tant l’affaire se prêtait à la polémique. C’était là, en effet, un autre front ouvert en 1975 par l’Ordre et l’Unsfa, qui avaient alors consacré un ouvrage de 192 pages à la question¹⁸.

La consolation fut de courte durée : le discours que Valéry Giscard d’Estaing prononça à la maison de l’Unesco le 20 octobre 1977, en conclusion du symposium, organisé à sa demande et à son intention, y mit un terme. Devant un public souvent interloqué, il indiqua les « fils conducteurs » qu’il conviendrait de suivre : « Le premier est celui de l’architecture que j’appellerai l’architecture de raison. Elle est faite d’harmonie des volumes, de simplicité, d’une certaine rigueur ; le deuxième fil conducteur est celui de l’architecture que j’appellerai l’architecture naturelle. Cette architecture est fortement liée à l’environnement et aux diversités géographiques locales. Les formes, les matériaux utilisés varient selon les lieux. Il existait des architectures régionales de ce type qui, transposées et assimilées, peuvent ouvrir de nouvelles voies à la création, en évitant, bien entendu, le pastiche »¹⁹. Ce régionalisme hâtivement revisité pour y intégrer le souci environnemental, était évidemment destiné à la maison individuelle qui échappait aux architectes. Pour la grande commande, le Président avait un autre projet qui lui tenait à cœur, tout aussi inquiétant pour l’unité de la profession. Dans le même discours, il annonça ainsi la création d’un Institut français de l’Architecture, école destinée à la formation d’une élite, qu’il qualifierait plus tard d’ENA des architectes et comparerait à l’Académie de Louis XIV. C’est peu dire que les architectes « ordinaires » en furent généralement consternés.

Quelques concessions leur furent alors faites, notamment sur le terrain de l’enseignement. Ainsi, le 8 mars 1978, un numerus clausus fut instauré au terme de la première année, imposé à chaque unité pédagogique en fonction de ses effectifs et de ses résultats lors des exercices précédents. Mais sa mise en place fut cahoteuse et son existence très brève : abandonné de fait en 1982, il serait officiellement supprimé en 1984 où une réforme concoctée sous l’égide de Jean-Pierre Duport réorganiserait le cursus en deux cycles. Le 5 avril 1978, Michel d’Ornano quitta le ministère de la Culture pour s’installer dans celui de l’Environnement et du Cadre de vie. Aux responsabilités que dans un curieux assemblage il avait précédemment exercées conjointement avec la Culture, ce nouvel intitulé ajoutait les prérogatives de l’ancien ministère de l’Équipement, dont le nom renvoyait inexorablement aux approches technocratiques et technicistes d’une époque désormais vouée au discrédit. Que dans ce mouvement, Michel d’Ornano ait conservé l’Architecture engendra bien des interrogations. Les uns y virent la promesse de bénéficier des mêmes avantages – notoriété et budget – que les écoles d’ingénieurs dépendant de ce nouveau ministère de tutelle, puissant et bien doté. D’autres, plus circonspects, émirent la crainte de tomber sous la coupe du « Grand Corps » – les X-Ponts -, réputé peu amène pour l’architecture et les architectes.

Un espoir à nouveau déçu

Une période d’expectative et de bouderie s’ouvrit alors. Á la très médiatique campagne « Mille jours pour l’Architecture », qu’elle jugea regrettablement limitée au volet culturel, l’Unsfa répliqua par un austère Projet pour l’architecture centré sur l’organisation de la profession et de la commande. Á nouveau, quelques gestes lui furent consentis, le plus significatif et le mieux reçu étant incontestablement, le 15 octobre 1979, l’abaissement à 170 m2 du seuil imposant le recours à l’architecte, à l’exception toutefois des bâtiments agricoles où il fut fixé à 800 m2, privant de facto la profession d’un domaine où les mises en chantier représentaient annuellement 10 millions de m2. Force est de constater, que l’aspect symbolique de la mesure l’emportait sur l’efficacité, qui fut dérisoire. L’insatisfaction dès lors se manifesta de façon récurrente. Les premières « maisons de l’architecture » naquirent en 1982 avec la claire intention de concurrencer les CAUE, dont la montée en puissance inquiétait d’autant plus qu’avec l’arrivée au pouvoir de François Mitterrand, le spectre des ateliers populaires avait reparu. On dénonça leur angélisme, la part trop belle qu’ils auraient faite aux « périphéries » de l’architecture et leur méconnaissance supposée des réalités économiques du métier. Quelques « maisons de l’architecture » pionnières relevèrent d’une poignée d’architectes sans mandat, mais la plupart furent des émanations des conseils régionaux de l’Ordre, s’appuyant en l’occurrence sur l’article 26 de la loi du 3 janvier 1977 qui les autorisaient « à concourir au financement d’organismes intéressant la profession ».

L’impression d’un éternel statu quo put alors s’installer, qui fut cependant bousculée lorsque Lionel Jospin devint premier ministre. En décembre 1998, le rapport de l’inspecteur général de l’Équipement Fontenay traita des conditions d’exercice et le 22 juillet 1999, le Conseil général des Ponts et Chaussées s’exprima sur l’enseignement. Surtout, un projet de modernisation de la loi de 1977 fut mis en chantier en 2000, sous la responsabilité de Catherine Tasca, titulaire du ministère de la Culture où l’architecture avait repris place en 1995. En l’occurrence, le rôle de Wanda Diébolt fut prépondérant. En 1983, elle avait été nommée chef du bureau de l’enseignement de l’architecture, puis avait connu diverses affectations au ministère de la Culture avant de revenir à l’Équipement en 1989, en charge cette fois de la sous-direction des enseignements et professions de l’architecture : à ce titre, le 24 janvier 1992, elle avait mené à bien la création, attendue depuis si longtemps, d’un véritable statut des professeurs et maîtres assistants.

Nommée directrice de l’Architecture et du Patrimoine au ministère de la Culture le 27 septembre 2000, elle possédait donc une parfaite connaissance de son sujet et des sensibilités afférentes. Le projet de réforme de la loi de 1977 fut divulgué le 26 septembre 2001, lors d’une table ronde organisée par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale. Le rapport d’information « sur le rôle et les missions de l’architecte », qui en découla fut rédigé par le député Jean Le Garrec, animateur des débats où s’étaient notamment exprimés, outre Wanda Diébolt, Jean-François Susini, président du conseil national de l’Ordre des architectes, Dominique Riquier-Sauvage, présidente de l’Unsfa, et Patrick Colombier, président du syndicat de l’Architecture ressuscité en 1996 après 10 ans de léthargie²⁰. Les changements étaient substantiels. « L’acte de création architecturale » se voyait qualifier de « prestation intellectuelle à caractère marchand, culturel et social », mais surtout, le seuil déclenchant l’intervention obligatoire d’un architecte serait fixé, cette fois, à 20 m2. Las ! Les élections législatives de 2002, qui installèrent Jean-Pierre Raffarin à Matignon et Jean-Jacques Aillagon au ministère de la Culture, furent fatales à ce projet, qui indisposait la puissante Fédération nationale des promoteurs-constructeurs, dont le président, Henri Guittelmacher, désapprouvait tout acte législatif en la matière, préférant s’en remettre à une charte ou un manifeste nullement contraignant²¹. On notera par ailleurs que la louable intention de systématiser le recours à l’architecte n‘aurait pas été sans poser de nombreux problèmes pour les très petites édifications.

Épilogue

La litanie des rapports reprit donc, parmi lesquels, en 2005, celui très remarqué du sénateur Yves Dauge, fin connaisseur de la question pour avoir été successivement directeur de l’Urbanisme et des Paysages (1982-1985), président de la mission de coordination des grandes opérations d’architecture et d’urbanisme (1985-1988) et, enfin, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain (1988-1991). Ses « 30 propositions pour l’architecture » relancèrent efficacement le débat, mais il fallut encore une décennie ponctuée d’expertises et de préconisations pour aboutir à la loi du 7 juillet 2016 « relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine » qui a porté le fameux seuil à 150 m2. On peut penser que cette réduction de 20 m2 aura des conséquences très limitées ; en revanche le recours à l’architecte pour l’élaboration des permis d’aménager, qu’un prochain décret devrait rendre obligatoire au-delà de 2500 m2 pourrait avoir d’importantes répercussions, ce qui explique les réactions outragées de certaines professions concurrentes en ce domaine²².

Notes

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